II SA/Ol 883/20

Dnia 25 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 roku sprawy ze skargi M. B., H. P. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz przyznania odszkodowania za wywłaszczone grunty - oddala skargę. Wnioskiem z dnia "[...]", M.B. i H.P., wystąpili - w trybie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n." - o zwrot proporcjonalnie do udziałów działek nr X, Y i Z, wywłaszczonych na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Olsztynie z "[...]" 1951 r. (dalej jako orzeczenie Prezydium), położonych w obrębie geodezyjnym "[...]" gmina "[...]" względnie o przyznanie stosownego odszkodowania po wycenie wartości nieruchomości przez biegłego rzeczoznawcę. Decyzją z "[...]", Starosta "[...]" odmówił wnioskującym zwrotu części działki nr X oraz części działki Z o łącznej powierzchni "[...]" ha, stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo "[...]". Jednocześnie organ odmówił przyznania odszkodowania za wywłaszczone grunty. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskujących, Wojewoda "[...]", decyzją z "[...]", uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zwrotu nieruchomości położonych w obrębie "[...]", gm. "[...]", oznaczonych numerami działek: X, Y i Z, wywłaszczonych na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Olsztynie z dnia "[...]" 1951 r. oraz przyznania odszkodowania za wywłaszczone grunty. W uzasadnieniu wskazano, że podstawę orzeczenia Prezydium stanowiły art. 1 i 2 pkt 1 lit. e dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. R.P. Nr 20, poz. 138, Dz. U. R.P. z 1949 r., Nr 65, poz. 527) oraz art. 22 prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 24 września 1934 r. (Dz. U. R.P., Nr 86, poz. 776 i Dz. U. R.P. z 1939 r., Nr 31, poz. 205). W oparciu o te przepisy dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. we władaniu Skarbu Państwa, zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. m.in. pod zalesienia lub na melioracje. Orzeczenie Prezydium zostało wydane na wniosek Dyrekcji Lasów Państwowych Okręgu "[...]" z "[...]", zgodnie z którym wywłaszczane grunty zajęte zostały pod zalesienia w latach 1940-1944 i w dniu wejścia w życie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu (...), tj. 16 kwietnia 1948 r. znajdowały się w posiadaniu Skarbu Państwa - Nadleśnictwa "[...]". Do dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu, nieruchomość należała do M.S., którego spadkobiercami są wnioskujący. Wydanie orzeczenia, na mocy którego grunty M.S. przeszły na własność Skarbu Państwa, poprzedzone zostało podaniem do publicznej wiadomości informacji o planowanym wywłaszczeniu. Ogłoszenia w tej sprawie zostały wywieszone w Starostwie w "[...]" oraz w Zarządzie Gminnym w "[...]" w dniach "[...]" 1949 r. Dnia "[...]" 1951 r. w siedzibie Prezydium Gminnej Rady Narodowej w "[...]" odbyła się rozprawa wywłaszczeniowa. Pomimo zawiadomienia, M.S. nie stawił się na niej. Orzeczenie Prezydium podano do publicznej wiadomości, poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń PPGRN w "[...]" oraz przez publikację w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w "[...]" z "[...]", nr "[...]", poz. "[...]". Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1.3 pkt 4 dekretu z 7 kwietnia o wywłaszczeniu (...), zawiadomienie i doręczenie do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku czynności postępowania przygotowawczego i samego wywłaszczenia zastąpione zostało przez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie odpisu na tablicy ogłoszeń właściwego miejscowo urzędu gminy lub miasta. Stronie przysługiwało prawo do wniesienia od niego odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia (w tym wypadku publikacji, którą doręczenie zostało zastąpione). Ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby zostało złożone odwołanie od orzeczenia Prezydium, wobec czego stało się ono ostateczne "[...]" 1951 r. Działki, których dotyczy wniosek, obejmują dawną parcelę nr "[...]" oraz częściowo parcele "[...]" i "[...]". W "[...]" r. Parcele te weszły w skład działek "[...]" i "[...]". W "[...]" r. działka "[...]" została podzielona na działki "[...]" i "[...]". W "[...]" r. działki "[...]" i "[...]" zostały połączone i otrzymały numer "[...]". W "[...]" r. z działki "[...]" powstały działki "[...]", "[...]" i "[...]", które w "[...]" r. uzyskały aktualne dziś numery: Z, Y i X. Działka "[...]" o pow. "[...]" ha została przejęta przez Skarb Państwa od M. i H. S. aktem notarialnym z "[...]" r. Z powyższego wynika, że grunt ten, wchodzący aktualnie w skład działki Y, nie stanowił przedmiotu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium. Działka nr "[...]" w "[...]" r. została wydzielona zgodnie ze szkicem sytuacyjnym, określającym zasięg wywłaszczonych gruntów i obejmowała "[...]" ha, a nie "[...]" ha, jak podano w orzeczeniu. W odniesieniu do wskazanej działki, w "[...]" r. w prowadzonej dla niej księdze wieczystej wpisano prawo własności Lasów Państwowych, zgodnie z orzeczeniem Prezydium. Aktualnie działka ta odpowiada części działki X i części działki Z i tylko ten teren stanowił przedmiot wywłaszczenia. Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji słusznie przyjął, iż bezpodstawne jest żądanie zwrotu lub ustalenia odszkodowania za działki X, Z i Y. Przepis art. 137 ust. 3 u.g.n. determinuje sytuację, w której możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pismem z "[...]" r. Nadleśniczy Nadleśnictwa "[...]" poinformował, że na gruntach objętych wnioskiem nadal prowadzona jest gospodarka leśna. Pozostają one zatem w użytkowaniu zgodnym z celem ich wywłaszczenia. W kwestii odszkodowania wskazano, że zadośćuczynienie pieniężne za przejęte nieruchomości było naliczane na wniosek w oparciu o art. 31 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1934 r. (Dz. U. z 1934 r., poz. 776). Przepisy dotyczące wywłaszczania nieruchomości, wynikające m.in. z tegoż rozporządzenia, zostały uchylone przez ustawę z 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1951 r., poz. 25). Na podstawie art. 9 tej ustawy, terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w sprawach, w których orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane ostatecznie w toku instancji lub uprawomocniło się przed jej wejściem w życie - zaczynają biec od daty jej wejścia w życie, tj. z dniem 31 stycznia 1953 r. Zatem, termin na wniesienie wniosku o ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie upłynął 31 stycznia 1955 r. Z tego też powodu starania byłego właściciela o ustalenie odszkodowania, zainicjowane w "[...]" r. już wówczas były bezpodstawne. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem odwołujących się, że zachodziła konieczność dopuszczania opinii biegłego. Zauważył, że pełnomocnik przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji zapoznała się z zebranym materiałem dowodowym i nie skorzystała z możliwości jego uzupełnienia o brakujące, jej zdaniem, materiały, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślono, że w razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, niezbędne jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem, nie mogąc z urzędu dokonać zmiany jej kwalifikacji. Obowiązany zatem jest z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Organ pierwszej instancji w swym rozstrzygnięciu pominął część nieruchomości objętej wnioskiem, rozstrzygając kwestię zwrotu lub przyznania odszkodowania jedynie za grunt obejmujący części działek X i Z. Wyjaśnił to tym, że nieruchomość wywłaszczona na mocy orzeczenia Prezydium stanowi jedynie część działek z aktualnymi numerami X i Z. Pozostała część gruntów stanowiących przedmiot wniosku została przejęta przez Skarb Państwa dopiero w "[...]" r., w ramach rozliczenia za zaległości podatkowe. Zmianę tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uzasadnił tym, że organ związany jest treścią żądania strony, a wniosek dotyczył działek X, Y i Z. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję organu drugiej instancji złożyli wnioskodawcy i wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody, zarzucając naruszenie: 1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. - poprzez błędne uznanie, że cel wywłaszczenia został spełniony w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne wskazują, że nieruchomości w momencie wywłaszczania nie były objęte zalesieniem i tym samym, określony przez organ cel wywłaszczenia nie został zrealizowany co doprowadziło w konsekwencji do niezastosowania ww. przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawcy wykazali przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości; 2) art. 8 § 1 w zw. z art. 11 i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." - poprzez brak poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie charakteru przedmiotowych nieruchomości i oparcie stanowiska w całości o stanowisko przedstawione przez Nadleśniczego Nadleśnictwa "[...]", bez jego weryfikacji; 3) art. 107 ust. 3 k.p.a. - polegające na wskazaniu błędnej podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia oraz zaniechanie ustosunkowania się do wyjaśnień oraz dokumentów składanych przez skarżących głównie w zakresie braku spełnienia przesłanki wywłaszczenia, tj. władania nieruchomością w chwili wywłaszczenia, co doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia, 4) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które miało wpływ na wynik postępowania - poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego, zaniechanie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonania oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie i stwierdził m.in., że nie znalazł podstaw, by kwestionować informację, iż grunty pozostają w użytkowaniu zgodnym z celem ich wywłaszczenia. Zarzuty dotyczące niedokładnego ustalenia stanu faktycznego, zaniechania obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny uznał bezzasadne, wskazując że tego typu sprawy prowadzone są w oparciu o materiały, do których dostęp jest ograniczony z powodu upływu czasu. Z tej także przyczyny często nie jest możliwe zgromadzenie pełnej dokumentacji, w oparciu o którą organy państwowe dokonywały ustaleń, na podstawie których wydawały decyzje administracyjne. W celu zgromadzenia pełnego materiału dowodowego zwracano się w omawianej sprawie do instytucji, które gromadzą materiały archiwalne. Organ nadmienił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie wpisano art. 137 ust. 3 u.g.n. Omyłka wynika z błędu pisarskiego, o czym świadczy zacytowana treść przepisu. W piśmie z "[...]" r., złożonym w związku ze skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne, pełnomocnik strony skarżącej wskazała, że przejęcie nieruchomości na cele użyteczności publicznej z ogólnym wskazaniem kontynuacji przeznaczenia pod zalesienie należy rozpatrywać w świetle przepisów obowiązujących w dniu wywłaszczenia oraz z uwzględnieniem ówczesnego faktycznego stanu na gruncie. Wysiedlenie ludności w celu przeznaczenia gruntów pod zalesienie w latach 1939-1945 miało na celu utworzenie zwartego, niezamieszkałego kompleksu leśnego, stanowiącego zazwyczaj wyłącznie teren łowiecki. W odpowiedzi na skargę, organ nie odniósł się do kwestii podnoszonej w toku postępowania, tj. okoliczności, iż w chwili dokonania wywłaszczenia nieruchomości nie były zajęte przez Skarb Państwa i zalesione. Nie była prowadzona tam gospodarka leśna. We wniosku Dyrekcji Lasów Państwowych Okręgu "[...]" z "[...]" r. znajduje się wprawdzie informacja iż ww. grunty należące do małżonków S. są w posiadaniu Skarbu Państwa, jednak jest ona sprzeczna ze stanem faktycznym. Biorąc pod uwagę, iż orzeczenie o wywłaszczeniu zapadło "[...]" 1951 r., a co najmniej do "[...]" r. małżonkowie S. władali nieruchomością objętą wywłaszczeniem, należy uznać, że w ciągu 11 lat od wywłaszczenia ani nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, ani go nie zrealizowano. Tym samym, spełnione są przesłanki zwrotu nieruchomości. Objęta wnioskiem działka nie była wykorzystywana na cele użyteczności publicznej, czy obronnej przez podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, ani przez Skarb Państwa. Działki nie były objęte także gospodarką leśną, ponieważ to małżonkowie S. władali nimi w chwili wywłaszczenia i przez kolejne lata. Faktyczne przejęcie nieruchomości nastąpiło dopiero w latach 60-tych (wydzielenie działek "[...]" i "[...]" nastąpiło w 1963 r., wpis własności na rzecz Skarbu Państwa w 1968 r.), tj. po prawie 17 latach od wydania decyzji o wywłaszczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z prawem według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wedle art. 137 ust. 1. u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Wskazać w tym miejscu należy, że określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., termin 7 lat na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, obowiązuje dopiero od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 1 stycznia 1998 r. Terminu tego nie można zatem odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed tą datą, bowiem stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz (tak. NSA m.in. w wyroku z 9 stycznia 2020 r., I OSK 3398/18). Innymi słowy, jeżeli rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin (por. wyroki NSA z 8 maja 2013 r., I OSK 2205/11, 18 listopada 2016 r., I OSK 49/15, 6 lutego 2018 r., I OSK 685/16). Zatem w sytuacji, gdy orzeczenie Prezydium, wywłaszczające grunty zajęte pod zalesienie stało się ostateczne "[...]" 1951 r. - co prawidłowo wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - dowodzenie przez stronę skarżącą, że faktyczne ich przejęcie nie nastąpiło w ciągu 7 lat, lecz dopiero w latach 60-tych nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia. Ponadto, odnosząc się do żądania zwrotu nieruchomości wskazać należy, że istnienie w niniejszej sprawie uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości można było badać tylko względem art. 136 ust. 3 u.g.n. Organ odwoławczy słusznie uznał, że przesłanka z art. 136 ust. 3 u.g.n. nie została spełniona. W tym względzie miarodajna i rozstrzygająca była informacja zawarta w piśmie Nadleśnictwa "[...]" z "[...]" r., według której na gruntach objętych wnioskiem, sklasyfikowanych w ewidencji jako Ls, jest prowadzona trwale zrównoważona gospodarka leśna, według planu urządzenia lasu, celem zachowania lasu i ekosystemów leśnych, utrzymania trwałości i ciągłości wszystkich funkcji lasu oraz powiększania zasobów leśnych. W związku w powyższym, na gruntach tych prowadzona jest gospodarka leśna i ochrona lasów oraz obszarów o szczególnych walorach przyrodniczych. Organ prawidłowo ustalił również, że termin na wniesienie wniosku o ustalenie odszkodowania upłynął 31 stycznia 1955 r. Zadośćuczynienie za przejmowane nieruchomości było naliczane na wniosek, w oparciu o art. 31 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Przepisy dotyczące wywłaszczenia zostały uchylone przez ustawę z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Na podstawie art. 9 tej ustawy, terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w sprawach, w których orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane ostatecznie w toku instancji lub uprawomocniło się przed wejściem w życie tej ustawy - zaczynają biec od daty jej wejścia w życie, tj. 31 stycznia 1953 r. Zainicjowane przez właściciela w "[...]" r. starania o odszkodowanie już wówczas, jak wykazało postępowanie – były bezpodstawne. Reasumując, przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów materialnoprawnych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.