I OSK 685/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1721/15 w sprawie ze skargi E.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2015 r. oddalił skargę E. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] kwietnia 1972 r. ustalono lokalizację inwestycji zespołu mieszkaniowego "[...]". W związku z tą decyzją nieruchomość stanowiąca część dawnej działki nr [...] (d. obręb [...]), działki nr [...] (d. obręb[...]) oraz działki nr [...] (d. obręb [...]) będąca własnością M. G. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] 1974 r. zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Wnioskiem z [...] października 1999 r. poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości wystąpił o zwrot niezabudowanych części wywłaszczonej nieruchomości. W prowadzonym postępowaniu organ ustalił, że część wywłaszczonej nieruchomości oznaczona obecnie jako działka nr [...] była objęta decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ww. osiedla mieszkaniowego z [...] października 1974 r. Część terenu objętego tym planem - w tym sporna nieruchomość - została następnie objęta planem realizacyjnym zamiennym ogólnym zagospodarowania terenu inwestycji osiedla "[...]" w Warszawie - decyzja z [...] czerwca 1977 r. Zgodnie z załącznikiem do projektu zamiennego na terenie tej nieruchomości nie zaplanowano obiektów kubaturowych, lecz ciepłociąg. Działka ta nie była objęta jakimkolwiek pozwoleniem na budowę. Z wizji lokalnej w terenie przeprowadzonej w dniu [...] marca 2008 r. oraz z opisu nieruchomości zawartego w wykonanym dla potrzeb postępowania operacie szacunkowym wynika, że działka przylega do drogi osiedlowej i stanowi część terenu zieleni osiedlowej porośniętego trawą oraz część ogrodzenia placu zabaw dla dzieci. W oparciu o powyższe ustalenia Starosta P. decyzją z [...] lipca 2009 r. orzekł o zwrocie przedmiotowej działki i zobowiązał M. G. do zwrotu na rzecz m.st. Warszawy kwoty 1.179 zł. Starosta stwierdził, że postępowanie dowodowe nie potwierdziło faktu realizacji celu wywłaszczenia, w szczególności urządzeń ciepłowniczych, co oznacza, iż spełnione zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określone w art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm.; dalej: u.g.n.). Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 617/10, uchylił wskazaną decyzję Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. Sąd wskazał, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Z powyższego wynika, iż badając realizację celu wywłaszczenia organy powinny brać pod uwagę urządzenie na spornej działce zieleni. Zdaniem Sądu zrealizowanie na spornej nieruchomości zieleni osiedlowej należy uznać za infrastrukturę konieczną dla podstawowej inwestycji, którą jest osiedle "[...]". Sąd zobowiązał zatem organ, by przy ponownym rozpatrywaniu wniosku ustalił kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany, stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że spadek po zmarłym w dniu [...] października 2010 r. M. G. nabyła w całości córka E. G., która wnioskiem z [...] lipca 2013 r. wystąpiła o zwrot niezabudowanych części działek nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...]. Starosta P. decyzją z [...] listopada 2014 r. orzekł o zwrocie przedmiotowej części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie na rzecz E. G. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej uchylenie z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] kwietnia 2015 r. uchylił decyzję Starosty P. i odmówił zwrotu tej nieruchomości. Organ podkreślił swe związanie oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 października 2010 r. i wskazał, iż celem wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej byłą własność M. G. była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". W aktach sprawy brak jest jednak dokumentów, które mogłyby ten cel w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, tj. działki nr [...], uściślić. Zarówno na podstawie umowy z [...] marca 1974 r., jak i decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] kwietnia 1972 r. nie da się szczegółowo wskazać rodzaju inwestycji, jaka miała być zaplanowana na powyższym gruncie. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty jednoznacznie potwierdzają, iż działka nr [...] stanowi zieleń osiedlową, obejmując w części plac zabaw dla dzieci, zatem funkcjonalnie jest związana z osiedlem mieszkaniowym. Pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji zdjęcie wykonane na dzień [...] maja 1986 r. oraz załączona do niego opinia uprawnionego fotogrametry wskazuje, iż sporna działka znajduje się częściowo w kompleksowo urządzonych terenach zielonych dla dzieci. Stan ten potwierdzają przeprowadzone w dniu [...] marca 2008 r. oględziny nieruchomości, z których wynika, iż jest to teren zielony na którym znajduje się część ogrodzenia terenu zabaw dla dzieci, jak i operaty szacunkowe z [...] marca 2009 r. oraz z [...] czerwca 2014 r. Z uwagi na powyższe organ uznał, iż na przedmiotowej działce cel wywłaszczenia został zrealizowany. Odnosząc się do wytycznych Sądu w kwestii ustalenia kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany organ I instancji wskazał, iż zbędność działki ew. nr [...] wynika z faktu, że na zwracanej działce w okresie 7 lat od daty nabycia nieruchomości nie rozpoczęto prac związanych z realizacją osiedla mieszkaniowego. W ocenie organu odwoławczego powyższy pogląd nie może być uznany za słuszny, bowiem określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od 22 września 2004 r. Powyższych terminów nie można zatem zastosować do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed 22 września 2004 r. w zakresie zrealizowania tego celu. Organ odwoławczy odnosząc się do powyższego zauważył, że w dniu rozstrzygania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości cel określony w umowie sprzedaży został zrealizowany. Zdjęcie z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie stanowi dowód, że co najmniej na dzień [...] maja 1986 r. istniał stan potwierdzający realizację celu wywłaszczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję E. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd - stosownie do stanowiska zajętego w wiążącym go wyroku - podkreślił, że oceny wymagało kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości. W tym zakresie Sąd wskazał, że zgodnie z ustaleniami Wojewody Mazowieckiego, w aktach sprawy brak jest dokumentów, które pozwalałyby na wskazanie konkretnej daty dokonanej na przedmiotowej działce inwestycji, jednakże zdjęcie z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie oraz załączona do niego opinia uprawnionego fotogrametry stanowi dowód, że co najmniej na dzień 7 maja 1986 r. istniał stan potwierdzający realizację celu wywłaszczenia. Ustalenie terminu realizacji inwestycji jest o tyle istotne, że art. 137 ust. 1 u.g.n. precyzuje terminy, których bezskutecznych upływ powoduje, że wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Sąd zaznaczył, że przed dniem wejścia w życie przepisów u.g.n. ustawodawca nie określił szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w obecnie obowiązującej u.g.n. w art. 137 ust. 1 pkt 1 zawarta została stosowna regulacja, definiująca przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, poprzez wskazanie, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu wskazanego przepisu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie do prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie do zrealizowania tego celu. Tym samym - jak wskazał Sąd - art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie znajduje zastosowania do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie wskazanych przepisów, z tym zastrzeżeniem, że również przed ich wejściem w życie cel wywłaszczenia musiałby zostać zrealizowany. Nie można bowiem, bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej, terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. odnosić do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie powołanej normy prawnej, gdyż taka ocena byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Na mocy art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd podkreślił, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, iż cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, co wynika z wiążącej oceny wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 617/10. Natomiast organ administracji spełniając zalecenia zawarte w tym wyroku ustalił, że cel wywłaszczenia został zrealizowany co najmniej na dzień 7 maja 1986 r., zatem przed dniem złożenia wniosku o zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak i przed dniem 1 stycznia 1998 r., czyli wejściem w życie przepisów u.g.n. Tym samym terminy określone w art. 137 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Z tych też powodów Sąd uznał, że zasadnie Wojewoda Mazowiecki odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku E. G., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że pomimo, iż w ciągu 7 lat od wywłaszczenia, a nawet w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, na przedmiotowej działce nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, nie podlega ona zwrotowi jako zbędna w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. 2) art. 137 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie można terminów określonych w nim odnosić do niniejszego postępowania, bowiem nie odnosi się on do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tej normy prawnej, podczas gdy w dacie wejścia w życie wskazanego przepisu, jak też w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działce [...], co w konsekwencji skutkuje zbędnością działki na cel wywłaszczenia i obliguje organy do jej zwrotu. II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze dotyczących: A. naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i: - bezpodstawne przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że wywłaszczona nieruchomość w części stała się zbędna na cel wywłaszczenia; - bezpodstawne przyjęcie, że z opinii fotometrycznej wynika, iż działka nie stała się zbędna z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia, podczas gdy z opinii nie wynika, by dokładnie na wskazanej działce zrealizowano cel wywłaszczenia, a jedynie wskazuje, że stanowi ona część kompleksu zabaw dla dzieci, przy czym istotne jest, że na przedmiotowej działce nie zostały wykonane żadne urządzenia służące zaspokajaniu potrzeb dzieci, co wprost widać na zdjęciu z [...] maja 1986 r., gdzie działka [...] jest w całości niezagospodarowana; - pominięcie dowodów z dokumentów, tj. pisma Urzędu m.st. Warszawy Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2014 r., Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2014 r., Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]", z których wynika, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości brak jest dokumentów dotyczących zagospodarowania terenu działki [...], co w świetle faktu, że na działce nie znajdują się żadne urządzenia niezbędne, czy funkcjonalnie związane z istnieniem osiedla, przesądza o braku realizacji celu wywłaszczenia, a w konsekwencji o braku przeszkód do zwrotu nieruchomości jako zbędnej. B. naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego i błędne przyjęcie, że nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia pomimo braku w aktach postępowania dowodów potwierdzających powyższe; C. naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu podstaw i przesłanek uchylenia decyzji Starosty P. oraz nieodniesieniu się do dowodów wskazujących na niezrealizowanie celu wywłaszczenia, które to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. doprowadziło do niemożliwości rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i uniemożliwia skarżącej poznanie motywów i przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok. 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. i oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie i błędne przyjęcie przez Sąd, że organ administracji spełniając zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku WSA ustalił, że cel wywłaszczenia został zrealizowany co najmniej na dzień [...] maja 1986 r. pomimo, że organ nie ustalił w sposób jednoznaczny, iż na działce [...] na dzień [...] maja 1986 r. był zrealizowany cel wywłaszczenia, a przede wszystkim, że przedmiotowa działka została zagospodarowana w celu realizacji inwestycji, a nie niejako "przy okazji", tym bardziej że w aktach postępowania nie ma jakichkolwiek dowodów wskazujących na zagospodarowanie działki. 3) art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wyrokiem z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 617/10 Sąd przesądził, że: - na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany podczas gdy WSA wskazał, że "badając realizację celu wywłaszczenia organy powinny brać pod uwagę urządzenie na spornej działce zieleni", co oznacza, że tylko "urządzenie zieleni", a więc planowe, zamierzone działanie zmierzające do wykonania na spornej działce zieleni, bądź innej infrastruktury i powiązanie jej z innymi istniejącymi obiektami i ich przeznaczeniem może świadczyć o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, a więc dopiero data takiego zainwestowania terenu jest istotna dla sprawy; - poprzez przyjęcie, że w świetle ww. wyroku organ nie powinien analizować, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale wyłącznie datę jego realizacji, podczas gdy, żeby ustalić datę realizacji celu wywłaszczenia koniecznym i niezbędnym jest ustalenie, co zostało zrealizowane na przedmiotowej działce, i czy było to zgodne z celem wywłaszczenia, a w konsekwencji dopiero ustalenie powyższych kwestii pozwoli ustalić datę realizacji ewentualnych inwestycji. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zasadą zatem jest zakaz przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny niż przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu cel. Przywołany natomiast w skardze kasacyjnej art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. stanowi, iż zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zachodzi wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji do czasu wprowadzenia tej regulacji brak było ustawowych przesłanek uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Wykładnia tego przepisu wymagała więc rozważenia w zakresie możliwej jego retroaktywności. Nie rozstrzygają powyższej kwestii przepisy Działu VII - przepisy przejściowe. Nie ulega natomiast wątpliwości, co wynika wyraźnie z art. 216 u.g.n., że przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy (w tym art. 136 i art. 137) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79) i innych ściśle wymienionych aktów prawnych. Powyższa norma nie reguluje natomiast sytuacji, w której zmiana stanu prawnego w postaci wprowadzenia warunków dla stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, mogła być odnoszona również do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wejściem w życie. Zauważyć przy tym trzeba, że prawa majątkowe do nieruchomości przejętych lub nabytych zostały już ustalone w oparciu o dotychczasowy kształt ustawowych zasad. Tym bardziej więc zmiana dotychczasowych zasad zwrotu nabytych, bądź wywłaszczonych nieruchomości powinna być rozważana w świetle zasady lex retro non agit. Orzecznictwo sądów administracyjnych na gruncie możliwości zwrotu nieruchomości w powyższych uwarunkowaniach prawnych wypracowało w tym zakresie stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podzielił. W wyroku z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem - jak stwierdził Sąd - tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. W wyroku z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 49/15 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zaś, że brak jest powodów do uznania, aby ocena zbędności nieruchomości mogła odbywać się przez pryzmat terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. co do nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie tych terminów do systemu prawa. Nie sposób bowiem wymagać od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone. Podzielając przywołane powyżej spostrzeżenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. W warunkach rozpoznawanej sprawy uwzględnić należało, że sporna nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] marca 1974 r. pod lokalizację inwestycji mieszkaniowej, nie sposób więc w zakresie rozpoznawania wniosku o jej zwrot z dnia [...] października 1999 r. opierać się na przesłankach, które zostały wprowadzone od dnia 1 stycznia 1998 r. i następnie modyfikowane. W tym zakresie nieuzasadnionym pozostawał również zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie, w jakim skarga kasacyjna wiąże wadliwość zaskarżonego wyroku z zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. oraz niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Odmawiając słuszności podniesionym w skardze kasacyjnej pozostałym zarzutom naruszenia przepisów postępowania nie sposób zgodzić się ze skargą kasacyjną, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić trzeba, że za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu przedstawionego jako samodzielna podstawa nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). Kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji takie stanowisko zawiera. Wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wyprowadzić z odmiennego stanowiska co do wywiązania się z obowiązków organu wymienionych w art. 80, art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem to właśnie związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 617/10 nie pozwalało na dowolne badanie realizacji celu wywłaszczenia wobec jednoznacznego i kategorycznego stanowiska Sądu zawartego w powołanym wyroku, iż przedmiotem wywłaszczenia było nabycie nieruchomości na cel budowy osiedla mieszkaniowego, które zostało zrealizowane. Nie było więc jakichkolwiek podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości stanowiącej część infrastruktury koniecznej dla podstawowego celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, dlatego też oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.