I OSK 1224/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 933/20 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenie od [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi [...] (Skarżąca) uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z 17 lipca 2020 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wyrok wydany został w następujący stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 17 września 2019 r. Skarżąca wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwie córki: [...] oraz [...]. Burmistrz Miasta [...] (Burmistrz) pismem z 17 września 2019 r. poinformował Skarżącą o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na [...] oraz [...] w kwocie 500 zł miesięcznie na każde z dzieci na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. Następnie decyzją z 14 maja 2020 r. Burmistrz orzekł o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 przyznanego informacją z 17 września 2019 r. na dziecko - [...] w kwocie 500 zł miesięcznie w okresie od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r.; natomiast w pozostałym zakresie dotyczącym świadczenia wychowawczego przyznanego na [...] organ wskazał, że informacja pozostaje bez zmian. Decyzja ta została doręczona Skarżącej 28 maja 2020 r. Skarżąca wniosła za pośrednictwem poczty odwołanie od datowane na dzień 2 lipca 2020 r., które do organu pierwszej instancji wpłynęło 6 lipca 2020 r. Postanowieniem z 17 lipca 2020 r. Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym strona została prawidłowo pouczona w treści zaskarżonej decyzji. Skoro zatem - co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru - decyzja została odebrana przez stronnę 28 maja 2020 r., to termin do wniesienia odwołania upłynął 12 czerwca 2020 r. Strona wniosła zaś odwołanie dopiero 3 lipca 2020 r. (dowód: data stempla pocztowego nadania przesyłki w polskiej placówce pocztowej), a więc po upływie ustawowego terminu. W uzasadnieniu wyjaśniono także, że w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, której to art. 15zzs dotyczący biegu terminów w wyznaczonym ustawowo okresie, tzw. okresie zagrożenia epidemicznego, utracił moc z dniem 16 maja 2020 r. na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia środka odwoławczego. Termin do jego wniesienia jest terminem ustawowym, ma charakter zawity i ze swej istoty nie może być przedłużony. Nawet zatem nieznaczne uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, stanowi jego uchybienie i skutkuje bezwzględnym obowiązkiem stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu, na mocy bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Skarżąca wniosła na postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o przywrócenie terminu ustawowego i pozytywne rozstrzygnięcie odwołania w sprawie o nr [...] dotyczącej wstrzymania świadczenia na małoletnią [...]. Skarżąca podniosła, że odwołanie wysłała pocztą mailową, ale nie zostało ono w tej formie uznane, wobec czego kolejne odwołanie wniosła za pośrednictwem poczty. Skarżąca wskazała dalej, że złożyła pismo do Urzędu Miasta [...], a tam po kilku dniach kazano je wysłać do [...], dlatego z powodu opieszałości poczty może przesyłka nie doszła na czas. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Uchylając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że w jego ocenie Kolegium nie miało podstaw do uznania, iż odwołanie od decyzji Burmistrza z [...] maja 2020 r. orzekającej w przedmiocie świadczenia wychowawczego zostało przez skarżącą wniesione z uchybieniem terminu. Z akt sprawy wynika, że niewątpliwie – wobec niekwestionowanego faktu doręczenia skarżącej decyzji [...] maja 2020 r. - termin do wniesienia od niej odwołania upływał 13 czerwca 2020 r. Jak wynika jednak ze znajdującego się w aktach organu I instancji pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2020 r., i co znajduje także potwierdzenie w wyjaśnieniach skarżącej prezentowanych w skardze, skarżąca złożyła do organu I instancji odwołanie od decyzji Burmistrza poprzez pocztę elektroniczną (w formie zwykłego e-maila z 4 czerwca 2020 r.), które następnie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do Kolegium, jednakże Kolegium nie uznało tak złożonego odwołania za podanie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i zwróciło przekazane akta sprawy do organu I instancji z wyjaśnieniem, że brak jest w tej sytuacji podstaw do prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Forma złożenia podania w postaci elektronicznej jest zatem dopuszczalna. Niewątpliwe art. 63 § 3a k.p.a. wskazuje przy tym – na co zwróciło uwagę Kolegium w ww. piśmie z dnia 22 czerwca 2020 r. - że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (w dniu sporządzanego przez Kolegium ww. pisma przepis ten nosił brzmienie: "być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej); 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Podkreślić jednakże należy – co zostało zauważone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - że brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego, weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a., o ile znany jest adres wnoszącego podanie (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 739/10, LEX nr 1097038; w Gliwicach z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/09, LEX nr 644594; w Łodzi z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 35/15, LEX nr 1792819). Artykuł 64 § 2 k.p.a. wskazuje bowiem, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. uzupełnieniu podlega brak podpisu pod podaniem, w tym również brak bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej (zob. H. Knysiak-Molczyk [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, Lex/el; por. także wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 203/17, LEX nr 2338643 oraz z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1901/17, LEX nr 2450427). Brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu można natomiast uzupełnić przez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenie go bezpiecznym podpisem elektronicznym bądź też wniesienie podania w formie pisemnej opatrzonego podpisem (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1319/11, LEX nr 1086817). W rozpoznawanej sprawie, po otrzymaniu "po raz pierwszy" przez Kolegium, przesłanego wraz z aktami sprawy odwołania strony, które – jak wynika z pisma Kolegium z 22 czerwca 2020 r. – zostało wniesione poprzez pocztę elektroniczną w formie zwykłego e-maila z 4 czerwca 2020 r., organ odwoławczy nie uczynił zadość obowiązkowi wskazanemu w art. 64 § 2 k.p.a. i nie wezwał skarżącej do uzupełnienia braku formalnego tego odwołania poprzez jego podpisanie, co niewątpliwie stanowiło naruszenie wskazanego przepisu postępowania. Ostatecznie – jak należy przyjąć - skarżąca uzupełniła ten brak z własnej inicjatywy poprzez nadesłanie do Kolegium podpisanego odwołania (pismo z 2 lipca 2020 r. w aktach Kolegium), dlatego wzywanie jej w tym trybie do uzupełnienia braku formalnego odwołania jest w chwili obecnej bezcelowe. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy dysponuje podpisanym odwołaniem, które powinno zostać rozpoznane. Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 1 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że dokument elektroniczny, który nie został wniesiony za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej, utworzonej na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, stanowi prawidłowo wniesione podanie odpowiadające wymogom z art. 63 § 1 k.p.a, wywołując skutki prawne, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnych ustaleń odnośnie podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz chybionych ocen w zakresie legalności zaskarżonego aktu; 2. art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a. oraz w zw, z art. 63 § 1 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy, że dokument, który nie został wniesiony za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej, utworzonej na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, lecz został przesłany za pośrednictwem zwykłej poczty e-mail, a nadawca nie otrzymał urzędowego poświadczenia odbioru, stanowić może skutecznie złożone podanie, w szczególności środek zaskarżenia skutecznie wniesiony w terminie przewidzianym na jego złożenie, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnych ustaleń odnośnie stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 1 oraz art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że dokument, który nie został wniesiony za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej, utworzonej na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, podlegać może uzupełnieniu w zakresie braków formalnych, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnych ustaleń odnośnie podstaw faktycznych rozstrzygnięcia; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a, oraz w zw. z art. 134 i w zw. z art. 129 § 2 k.p.a, i art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a. oraz art. 63 § 1 i art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organ obwiązany był uznać wniesiony w formie zwykłej wiadomości e-mail dokument za skutecznie złożone podanie wymagające uzupełnienia o podpis, a w konsekwencji że organ administracyjny niezasadnie odmówił złożonemu w tej formie żądaniu skuteczności i błędnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które to naruszenie doprowadziło Sąd pierwszej infstancji do błędnej oceny zaskarżonego postanowienia i podstaw do jego uchylenia, w sytuacji, gdy prawidłowo złożony środek odwoławczy strony w postaci odwołania, w formie pisemnej, wniesiony został upływie ustawowego terminu do jego złożenia i powinien pozostać merytorycznie nierozpoznany. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone (...) za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Nie można jednak utożsamiać adresu mailowego organu z elektroniczną skrzynką podawczą – a takiego utożsamienia dokonał Sąd pierwszej instancji uznając odwołanie wniesione przez Skarżącą mailem za podanie wniesione za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej. W art. 63 § 1 k.p.a. ustawodawca odwołał się do pojęcia elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej utworzonej na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 346 z późn. zm., dalej "ustawa"; w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia przez skarżącą odwołania za pośrednictwem maila), definiuje elektroniczną skrzynkę podawczą organu jako dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego (art. 3 pkt 17 ustawy). Stosownie do art. 16 pkt 1a ustawy podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane przez ministra właściwego do spraw informatyzacji na ePUAP (elektronicznej platformie usług administracji publicznej), oraz zapewnia jej obsługę. Z funkcjonowaniem elektronicznej skrzynki podawczej organu łączy się m.in. system urzędowych poświadczeń odbioru rozumianych jako dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych (art. 3 pkt 20 ustawy). Wymogi dotyczące m.in. doręczania dokumentów elektronicznych uregulowane zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 180). Dopiero w razie wniesienia dokumentu za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej możliwe byłoby stosowanie wymów określonych w art. 63 § 3a k.p.a. a w razie ich niespełnienia –art. 64 § 2 k.p.a. Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt wniesienia przez skarżącą odwołania w formie mailowej. Skoro odwołanie wniesione zostało mailem a nie poprzez elektroniczną skrzynkę podawczą organu, brak było podstaw do stosowania do niego wymogów z art. 63 § 3a k.p.a. oraz uznania, że w razie ich niespełnienia konieczne jest zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Prawidłowo zatem Kolegium uznało, że skarżąca wniosła odwołanie w formie pisemnej dopiero 2 lipca 2020 r. to jest z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a., co obligowało organ do stwierdzenia jego wniesienia z uchybieniem terminu stosownie do art. 134 k.p.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. Podstawą do odstąpienia od zasądzenia na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego był art. 207 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.