VII SA/Wa 1195/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Bogusław Cieśla, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]marca 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 i pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku S. K. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z [...] stycznia 2020 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w [...]decyzją z [...]maja 2015 r., znak: [...], nakazał S. K. i J. M. doprowadzenie samowolnie przebudowanej części budynku usługowego - o wymiarach po obrysie zewnętrznym 7,35 x 3,60 m – przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego. W wyniku odwołania S. K. i J. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") decyzją z [...]października 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 czerwca 216 r., sygn. akt II SA/Gd 652/15 oddalił skargę S. K. i J. M., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2514/16 oddalił ich skargę kasacyjną od wyroku Sadu I instancji. S. K. pismem z [...] września 2019 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z [...] października 2015 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku GINB postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy złożył wnioskodawca. Po jego przeanalizowaniu GINB postanowieniem z [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że swoje postanowienie z [...] stycznia 2020 r. wydał po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 czerwca 2016 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2018 r., w których to sądy administracyjne nie dopatrzyły się naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji organu wojewódzkiego. Zgodnie zaś z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Na mocy wyroku WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2016 r. uznano, że kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem. Decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się bowiem prawomocna i nie może być zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego - możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Co więcej, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania rozstrzygnięcia niezależnie od treści skargi, sprawdzając czy zachodzą okoliczności określone w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie GINB podkreślił, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na poprzednio wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Organ wyjaśnił przy tym, że niezbędne jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. W ocenie GINB ze względu na okoliczność, że przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...]października 2015 r., o czym przesądził wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2016 r., to nie powstaną one również po jego wydaniu. W związku z tym niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję [...] WINB. Ponadto wnioskodawca nie przedstawił w toku postępowania nieważnościowego okoliczności, które mogły znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej, z uwagi np. na uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. Brak związania zarzutami i granicami skargi, o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., oznacza z kolei, że WSA w Gdańsku miał nie tylko prawo, ale i obowiązek badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Stąd też należy przyjąć, że Sąd ten dokonał kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. K., wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia [...]WINB. Jednocześnie zarzucił organowi nierozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego bezpośrednio przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutu skarżącego wyjaśnił, że zarówno wniosek skarżącego, jak i jego pełnomocnika zawierały tożsamą argumentację – wnosiły o ponowne rozpoznanie sprawy. Stąd też nie można uznać, że nie zostały one rozpatrzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2002r. utrzymujące w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2020r. o odmowie wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]w [...]z [...]maja 2015 r., nakazującą S. K. i J. M. doprowadzenie samowolnie przebudowanej części budynku usługowego - o wymiarach po obrysie zewnętrznym 7,35 x 3,60 m – przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego. Należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Należy podkreślić, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie; konieczne jest zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie, a to sprowadza się do oceny (na etapie wstępnym – przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy został on złożony przez stronę postępowania i, czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Zasadnicze znaczenie w sprawie w tej materii ma to, że decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]października 2015 r., kwestionowana przez skarżącego, była poddana kontroli sądowoadministracyjnej. I tak wyrokiem WSA w Gdańsku w sprawie sygn.akt II SA/Gd 652/15 z dnia 8 czerwca 2016r. oddalono skargę S. K. i J. M. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]października 2015 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2514/16 oddalił ich skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. Okoliczność ta prawidłowo została dostrzeżona i przywołana przez organ. Prawidłowo również została ona oceniona. Organ właściwie bowiem przyjął, iż stanowi ona przeszkodę we wszczęciu postępowania w trybie stwierdzenia nieważności i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Rozwijając powyższe wskazać trzeba na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, w myśl której żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu przywołanej uchwały wskazano, że: "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji)." Jednocześnie w omawianej uchwale zaznaczono również, że możliwa jest i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu, albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. "Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji." Zasadnie organ wywiódł , iż skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie wskazał na takie okoliczności (mogące mieć znaczenie w kontekście art. 156 § 1 k.p.a.), które nie byłyby objęte badaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W takiej zaś sytuacji nie było możliwe przystąpienie do merytorycznej oceny podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów i należało zareagować postanowieniem przewidzianym w ww. art. 61a § 1 k.p.a. Sądy obu instancji zaaprobowały stan faktyczny ustalony przez organy nadzoru budowlanego z którego wynika, że J. M. i S. K. dokonali samowolnej rozbudowy przedmiotowego obiektu, zabudowując istniejący wcześniej taras przylegający do lokalu gastronomicznego położonego w [...]przy ul. [...], włączając jednocześnie jego powierzchnię do powierzchni lokalu. W efekcie tych robót nastąpiła zmiana parametrów użytkowych tego lokalu, gdyż dotychczas otwarty taras stał się częścią obiektu, obudowaną ścianą z płyt OSB od strony wschodniej i zamkniętą stolarką okienną w ścianie północnej i drzwiową w ścianie zachodniej. W ocenie Sądu I i II instancji przedmiotowa samowolna rozbudowa obiektu narusza wymogi § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) określającego wymogi usytuowania ścian obiektów względem granic z działkami sąsiednimi oraz z przepisami § 271-173 rozporządzenia określającymi wymogi usytuowania ścian obiektów względem granic z działkami sąsiednimi i względem innych obiektów z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego zastosowały także prawidłowy tryb postępowania z art. 51 ust 1 pkt 1, bowiem , "jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję rozbiórkową, przywracającą obiekt do stanu poprzedniego. Decyzja ta kończy postępowanie naprawcze. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jeszcze raz należy przypomnieć, że rozbudowany przez skarżących kasacyjnie obiekt (zarówno ściana z otworami okiennymi jak i ściana bez otworów okiennych) narusza przepisy techniczne i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określające wymogi usytuowania ścian obiektów względem granic z działkami sąsiednimi oraz przepisy techniczne określające wymogi sytuowania tych ścian z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe gdyż ściany rozbudowanego obiektu nie stanowią ścian oddzielenia przeciwpożarowego." Poza zaakceptowaniem samego postępowania oraz reżimu prawnego na podstawie którego się toczy, należy ponownie podkreślić, że Sądy wyraźnie w uzasadnieniach swoich wyroków przyjmowały za uzasadnione twierdzenie, że przedmiotowa rozbudowa nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. W końcu Sąd wyjaśnia, że wobec charakteru formalnego zaskarżonego postanowienia, kontrola sądowoadministracyjna mogła dotyczyć tylko prawidłowości zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a.; nie mogła zaś obejmować prawidłowości zastosowania przez Pomorski WINB art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, na podstawie którego to przepisu wydane zostało kwestionowana w trybie nadzoru decyzja. Kierując się powyższym, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.