II OSK 747/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie z dnia 9 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 966/20 w sprawie ze skargi Z. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2020r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2020 r., sygn. II SA/Rz 966/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu [...] listopada 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] przeprowadził kontrolę w sprawie kolizji dojazdu na działkę nr [...] w [...] z istniejącym gazociągiem średniego ciśnienia DN 32. Kontrolujący stwierdzili, że we wschodniej części działki nr [...] zdjęto warstwę humusu o szerokości 5 m i w jej miejscu ułożono płyty betonowe zbrojone na długości 60 m. Ustalono ponadto, że roboty budowlane wykonano na istniejącym gazociągu Sn DN 20 bez odpowiedniego zabezpieczenia, co wynika ze stanowiska operatora sieci. Roboty powyższe zostały wykonane na podstawie zgłoszenia dokonanego Staroście [...] w dniu [...] lutego 2020 r. i przyjętego bez sprzeciwu organu. Postanowieniem z dnia 20 maja 2020 r., nr [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową drogi na działce nr [...] w [...] i nałożył na Z. B. - jako inwestora - obowiązek przedstawienia dokumentów wskazanych w rozstrzygnięciu postanowienia, celem ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. [...] WINB w [...] utrzymał to postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że Z. B. w dniu [...] lipca 2019 r. dokonała w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia robót budowlanych przy utwardzeniu powierzchni gruntu w celu dojazdu do działki budowlanej nr [...], [...], [...] w [...] na działce nr [...]. W opisie robót budowlanych podała, że będą polegały na usunięciu warstwy humusu z obszaru projektowanej nawierzchni, wyrównanie podłoża, a także korytowanie, które przygotuje miejsce dla grubego materiału utwardzającego (gruz), profilowanie i zagęszczanie podłoża nawierzchni (piasek, żwir, kruszywa), górna warstwa nawierzchni będzie zostanie wysypana drobnym, ozdobnym materiałem skalnym. Roboty realizowane będą za pomocą sprzętu budowlanego typu: koparko-ładowarka, zagęszczarka stopowa i walcowa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie jest też kwestionowany zakres robót budowlanych opisany w protokole kontroli z dnia [...] listopada 2019 r. Spór sprowadza się do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych przez pryzmat przepisów prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za trafną ocenę organów, że deklarowany w zgłoszeniu zakres robót budowlanych na działce nr [...] polega w istocie na realizacji drogi dojazdowej do działek wymienionych w zgłoszeniu. Ponadto ustalił, że dla działki nr [...] Burmistrz [...] wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego", w której zawarte zostały warunki w zakresie komunikacji, tj.: "dojazd do inwestycji przez teren działki nr ewid. [...], użytkowany, jako droga wewnętrzna". Kierując się definicjami drogi oraz drogi wewnętrznej zawarty w art. 4 pkt 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także poglądami orzecznictwa stwierdził, że jako budowa drogi wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę traktowane powinno być np. trwałe ułożenie na działce budowlanej kostki betonowej lub brukowej albo położenie asfaltu, połączone z pomocniczymi urządzeniami lub instalacjami (np. odwadniającymi). Uznał za trafną uważa weryfikację ustalonego stanu faktycznego sprawy poprzez zastosowanie definicji obiektu budowlanego zawartej w art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud."). Wskazał, że stosownie do art. 3 pkt 3 i 3a p.bud. droga jest obiektem budowlanym, budową stanowiąca obiekt liniowy. Wykonanie drogi zgodnie z art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 p.bud. jest budową obiektu budowlanego jako drogi wraz z urządzeniami towarzyszącymi, co potwierdza protokół kontroli z dnia [...] listopada 2019 r. Ponadto działki budowlane, takie jak np. [...] znajdują się przy prywatnej drodze wewnętrznej na działce nr [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i stanowi wykonanie obiektu, który spełnia funkcje drogi (stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.bud.). Z też przyczyn prawidłowo został wybrany dla postępowania naprawczego tryb z art. 48 p.bud. W skardze kasacyjnej Z. B. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja prowadzona przez skarżącą w pierwszej kolejności nie jest prowadzona na działce budowlanej, a nadto że nie spełnia przesłanek warunkujących działanie inwestora w oparciu o zgłoszenie prac budowlanych, co do których organ nie wniósł w terminie sprzeciwu. Wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że z uwagi na brak definicji działki budowlanej w Prawie budowlanym należy posłużyć się definicją zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Drugorzędne znacznie ma tutaj oznaczenie działki w ewidencji gruntów. Działka nr [...] z uwagi na swoje parametry i sposób zagospodarowania jest działką budowlaną w rozumieniu powołanych przepisów. Znajduje się na niej budynek mieszkalny i budynki gospodarcze. Działka nr [...] nie jest drogą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a objęty zgłoszeniem fragment tej działki nie jest wykorzystywany do celów komunikacji z innymi działkami, w szczególności, że warunki zabudowy, na które powołuje się organ, tj. dla działki nr [...], na chwilę obecną nie są już aktualne. Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał, że utwardzenie gruntu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. jest w orzecznictwie najczęściej zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 p.bud.), które ze swej natury pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia rolę służebną umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. obejmuje wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych. O niemożności skorzystania ze zgłoszenia nie może przemawiać liniowy charakter wykonanych prac polegający na utwardzeniu gruntu. W niniejszej sprawie utwardzenie nie polegało wbrew twierdzeniom organów na zakopaniu płyt betonowych, ponieważ użyto materiału zakupionego jako gruz, zawierającego kawałki płyt betonowych, kamień, tłuczeń. Już w trakcie oględzin skarżąca zwróciło na to uwagę, co było powodem braku jej podpisu pod protokołem z dnia [...] listopada 2019 r. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że utwardzenie zostało wykonane z uwagi na okresowe podmakanie terenu, ma służyć przejazdowi maszyn rolniczych obsługujących tylną część działki. Okoliczność dojazdu przedmiotowym utwardzeniem do innych działek wchodzących w skład gospodarstwa nie ma znaczenia przeważającego. Działka nr [...] znajduje się w zabudowie zagrodowej. Istniejąca możliwość wprowadzenia nowej zabudowy, w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, przesądza, że przedmiotowa działka stanowi działkę budowlaną w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a co za tym idzie stosuje się do niej art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do utwardzenia powierzchni gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej "p.bud.", a doszło do budowy drogi dojazdowej do sąsiednich działek, tj. obiektu liniowego, o którym mowa w art. 3 pkt 3a tej ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Takiego pozwolenia wymaga natomiast budowa drogi (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 1, 3 i 3a). W tym miejscu należy podkreślić, że wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nigdzie nie wypowiedział się, że działka nr [...] nie jest działką budowlaną. Zakwalifikował natomiast wykonywane roboty budowlane jako budowę drogi dojazdowej do działek nr [...], [...] i [...], a nie utwardzenie powierzchni gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. Z brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. nie wynika, na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu. W hipotezie normy zawartej w tym przepisie nie zdefiniowano wprost obiektu budowlanego powstałego w wyniku robot budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu i nie przesądzono, czy w rezultacie tych robót powstaje obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 (budowla) w zw. z art. 3 pkt 1 p.bud. (obiekt budowlany). Utwardzony grunt może stanowić urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.bud., a więc urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym i zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do takiej sytuacji najwyraźniej nawiązuje art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. Z przepisu tego wynika tyle, że roboty budowlane, których skutkiem jest wyłącznie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, są zwolnione od pozwolenia na budowę. Sam fakt wysypania i nawet ewentualnego ubicia gruzu w obrębie własnej nieruchomości, celem polepszenia warunków dojazdu do zabudowań nie stanowi "budowy drogi". Jeżeli jednak pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni funkcje samodzielną lub dominującą, a nie służebną), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt. 5 w zw. z art. 3 pkt 9 p.bud. jest nieuzasadnione. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Nie stanowi więc budowy drogi samo nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu nieruchomości, jeśli trasa ta wykorzystywana jest jedynie przez inwestora w celu dojazdu do własnej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1181/15, powoływane orzeczenia dostępne pod adresem; cbois.nsa.gov.pl). Nie jest jednak wykluczone, że roboty budowlane związane z utwardzeniem gruntu nie ograniczają się do utwardzenia powierzchni gruntu. Dzieje się tak wówczas, gdy niezależnie od utwardzenia powierzchni zostaną wykonane inne roboty, które doprowadzają do powstania obiektu budowlanego. Przykładem są roboty, które polegają na dokonaniu w ziemi wykopu, usunięciu mas ziemnych do pewnej głębokości, przemieszczeniu mas ziemnych i umieszczeniu w powstałym wykopie materiałów budowlanych. Tego rodzaju robót nie można definiować jako utwardzenia powierzchni gruntu, chociaż niewątpliwie powstały obiekt zdecydowanie poprawia właściwości powierzchni gruntu pod tym względem. Sposób wykonania utwardzenia, który wykracza poza granice rozumienia tego pojęcia uprawnia do przyjęcia, że w niektórych sytuacjach efektem robót związanych z utwardzeniem będzie obiekt budowlany (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1283/11). W sprawach związanych z oceną legalności robót związanych z utwardzaniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w celu prawidłowej kwalifikacji prawnej tych robót jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 5 p.bud. prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 p.bud.) albo jako budowy prowadzącej do powstania drogi (jako obiektu budowlanego będącego budowlą), należy uwzględnić więc nie tylko istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym (np. budynkiem mieszkalnym), w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną, lecz także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 701/16). W rozpoznawanej sprawie sama inwestorka w zgłoszeniu robot budowlanych wskazała, że projektowana droga jest niezbędna w celu dojazdu do działek budowlanych nr [...],[...],[...], umożliwienia dojazdu sprzętu i urządzeń do budowy budynków mieszkalnych, jak również późniejszego użytkowania drogi w charakterze dostępu do zabudowanych posesji. W opisie planowanych robót wskazała, że będą one polegać na zdjęciu warstwy humusu z obszaru projektowanej nawierzchni, wyrównaniu podłoża, korytowaniu pod gruby materiał utwardzający (gruz), kolejno na profilowaniu i zagęszczeniu podłoża nawierzchni za pomocą piasku, żwiru i kruszywa, obsypaniu górnej warstwy drobnym materiałem skalnym: tłuczniem i żwirem. Roboty zamierzano wykonać sprzętem budowlanym typu: koparko-ładowarka, zagęszczarka stopowa i walcowa. Wskazano, że projektowana droga ma szerokość 4 m, a pobocze 2 x 0,5 m, odwodnienie metodą powierzchniową na teren przyległy jak dotychczas. Z protokołu kontroli wynika, że roboty nie zostały jeszcze zakończone. Usunięto humus na szerokości 5 m, ułożono na wyrównanym podłożu płyty betonowe zbrojone, częściowo przykryte warstwą gruzu zmieszanego z piaskiem i ziemią. Okoliczność, że realizowana inwestycja ma stanowić, jak wynika ze zgłoszenia, dojazd do działek sąsiednich, a także sposób wykonania robót (usunięcie humusu, korytowanie, profilowanie, zagęszczenie podłoża, wykonanie poboczy) świadczy o tym, że inwestorka w rzeczywistości realizuje obiekt budowlany, który należy kwalifikować jako drogę (obiekt liniowy) w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 3a p.bud. W momencie zgłoszenia inwestorka nie miała wątpliwości, że będzie budować drogę, takiego bowiem określenia sama użyła. Wskazała nadto, że droga ta stanowić będzie dojazd do działek sąsiednich. Okoliczność, że droga ta będzie również wykorzystywana jako dojazd do budynków znajdujących się na działce nr [...] nie podważa kwalifikacji realizowanego obiektu jako drogi. Nie pełni on bowiem funkcji służebnej wyłącznie w odniesieniu do budynków znajdujących się na tej samej działce. W art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. chodzi o utwardzenie, które jest związane z działką budowlaną, a więc co do zasady chodzi o funkcję umożliwienia korzystania z innego obiektu budowlanego na tej samej działce. W niniejszej sprawie niewątpliwie nie mamy do czynienia z obiektem o takiej funkcji. Z tych też względów rozważania, czy działka ma charakter budowlany czy rolny nie mają znaczenia w tej sprawie, skoro inwestorka rozpoczęła budowę drogi, na realizację której wymagane jest pozwolenie na budowę. Oceny powyższej nie zmienia okoliczność, że wg skarżącej kasacyjnie nie doszło do zakopania płyt betonowych, a jedynie materiału do utwardzania zakupionego jako gruz, obejmującego kawałki płyt betonowych, kamień, tłuczeń, okoliczność, że posiada ona legalnie wybudowany zjazd z drogi publicznej, a także okoliczność, że warunki zabudowy dla działki nr [...] (przewidujące dojazd przez drogę wewnętrzną na działce nr [...]) są już nieaktualne. Decydujące jest bowiem to, że skarżąca kasacyjnie realizuje zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy drogi, czego potwierdzeniem są ustalenia protokołu kontroli. W jej dacie usunięta była warstwa humusu na szerokości 5 m (a więc z uwzględnieniem miejsca na pobocze), na wyrównanym podłożu ułożony został materiał budowlany, a projektowana droga przeznaczona jest nie tylko do obsługi działki nr [...]. Nie sposób więc zakwalifikować przedmiotowych robót jako utwardzenia powierzchni gruntu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenie tego przepisu okazał się chybiony, a Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że tryb postępowania legalizacyjnego z art. 48 p.bud. został wybrany prawidłowo. Odnosząc się do zawartej w skardze kasacyjnej argumentacji wyjaśnić należy, że wszczęcie procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 p.bud. w sytuacji, gdy jako inwestorka zaczęła realizować roboty budowlane w oparciu o dokonane zgłoszenie i przy braku sprzeciwu organu było słuszne, ponieważ wykonała je w sposób naruszający przepisy prawa tj. przepisy ustawy Prawo budowlane. Prawdą jest, że niewniesienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu w przewidzianym prawem terminie oznacza w istocie udzielenie zgody na realizację planowanej inwestycji określonej w zgłoszeniu i stanowi rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do istoty. Mając jednak na uwadze, że takie działanie organu nie przybiera formy decyzji czy postanowienia, nie jest możliwa jego weryfikacja w prawem przewidzianej formie. W tej sytuacji, dopuszczając możliwość błędu organu w niewniesieniu sprzeciwu, przewidzieć należało inny sposób doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Błąd organu architektoniczno-budowlanego polegający na wadliwym niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy nie może stanowić usprawiedliwienia dla naruszenia prawa, jakie następuje wskutek wykonania tych robót. Instytucja postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o art. 48 p.bud. służy właśnie między innymi sanowaniu skutecznie dokonanego zgłoszenia, a jego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.