II SA/Rz 1793/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi M. S. (dalej w skrócie: "skarżąca") reprezentowanej przez adw. A. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Wójt działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8, art. 11, art. 20, art. 24, art. 26, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm. - dalej w skrócie: "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących postawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej w skrócie: "k.p.a.") - odmówił przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na dzieci: W. K. i K. K. W uzasadnieniu decyzji Wójt podał, że w dniu 27 kwietnia 2021 r. skarżąca złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci: W. K. ur. [...] września 2005 r. i K. K. ur. [...] października 2009 r. Wójt ustalił, że G. K. - ojciec małoletnich - zmarł w dniu [...] lipca 2012 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] skarżącej zostało przyznane prawo do zasiłku rodzinnego: na dziecko W. K. na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i podjęcia przez dziecko nauki poza miejscem zamieszkania; na dziecko K. K. na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Wobec powyższego organ nie ustalał już prawa do zasiłku rodzinnego, gdyż zostało ono przyznane. Wójt stwierdził, że jak wynika z danych zawartych we wniosku oraz uzyskanych z systemu PESEL, skarżąca jest osobą zamężną, w związku z czym nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 11 a w zw. z art. 3 pkt 17a u.ś.r. Na koniec Wójt podkreślił, że decyzje w sprawie świadczeń rodzinnych nie są decyzjami uznaniowymi i ustawodawca nie zostawił organom tak zwanego "luzu decyzyjnego", ani możliwości odwoływania się do zasad współżycia społecznego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a w konsekwencji na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącej, tj. pominięciu faktu, że córki skarżącej z pierwszego małżeństwa, które ustało wskutek śmierci G. K., są dziećmi wychowującymi się bez biologicznego ojca, tj. w rodzinie rekonstruowanej, przez co nie tracą statusu osób wychowywanych przez samotnego rodzica, którym w realiach niniejszej sprawy jest skarżąca; art. 11a ust. 1 i 3 w zw. z art. 3 pkt 17a u.ś.r. poprzez ich nieprawidłową, sprzeczną z treścią przepisu a ponadto niezgodną z aktualną linią orzeczniczą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie jest osobą samotnie wychowującą dwie córki z poprzedniego małżeństwa z G. K., które ustało wskutek jego śmierci, podczas gdy osobą samotnie wychowującą dziecko jest każdy rodzic, który wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego rodzica biologicznego tego dziecka, a fakt zawarcia związku małżeńskiego przez rodzica samotnie wychowującego dziecko nie ma wpływu na ten status; art. 71 ust. 1 i art. 32 ust. 1 i art. 18 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu dobra niepełnej rodziny, jaką tworzy skarżąca ze swoimi córkami z pierwszego małżeństwa, nierównym potraktowaniu skarżącej w porównaniu do innych osób w podobnej sytuacji życiowej, braku ochrony i opieki nad macierzyństwem skarżącej i jej samotnym rodzicielstwem oraz nierozważeniu brzmienia art. 11a ust. 1 i 3 w zw. z art. 3 pkt 17a u.ś.r. w kontekście w/w przepisów ustawy zasadniczej. Po rozpoznaniu odwołania, SKO decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że jak wynika z treści art. 11a u.ś.r. dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, zaś wymóg samotnego wychowywania dziecka odnosi się do wszystkich tych podmiotów. Pod pojęciem osoby samotnie wychowującej dziecko ustawa o świadczeniach rodzinnych rozumie pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem (art. 3 pkt 17a u.ś.r.). A zatem legalna definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, określona na potrzeby u.ś.r., poza wskazaniem stanu cywilnego takiej osoby, kładzie również nacisk na fakt wychowywania przez taką osobę dziecka bez równoczesnego uczestnictwa w tym procesie jednego z jego rodziców, odpowiednio matki lub ojca tego dziecka. Oznacza to, że aby danej osobie można było przypisać status osoby samotnie wychowującej dziecko musi ona spełnić łącznie dwa warunki, a mianowicie: po pierwsze, powinna ona posiadać stan wolny, o którym mowa w art. 3 pkt 17a u.ś.r., a po drugie, musi ona samotnie, tj. bez udziału drugiego rodzica wychowywać dziecko. Dlatego przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia wprost naruszałoby art. 11a u.ś.r. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1052/20, w którym Sąd uchylił identyczną w treści ze skarżoną decyzją, decyzję Wójta w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Zdaniem skarżącej, małoletnie K. i W., przez powtórne zamążpójście matki, nie utraciły statusu osób wychowywanych przez samotnego rodzica, którym w realiach niniejszej sprawy jest skarżąca, gdyż wychowują się bez biologicznego ojca ani nie zostały przysposobione przez drugiego męża skarżącej. Stanowisko, że osobą samotnie wychowującą dziecko jest każdy rodzic, który wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego rodzica biologicznego tego dziecka, znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie ma również przeszkód, aby rodzic był uznawany wobec jednego dziecka za rodzica samotnie wychowującego, a wobec dziecka wychowywanego wspólnie z biologicznym rodzicem za osobę wychowującą dziecko w rodzinie. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła wyroki sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja SKO z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Materialnoprawną podstawę dla wydania powyższych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.ś.r. dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: drugi z rodziców dziecka nie żyje; ojciec dziecka jest nieznany; powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 17a u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy osobą samotnie wychowującą dziecko jest także rodzic dziecka, który zawarł ponownie związek małżeński po ustaniu małżeństwa z drugim z rodziców, w sytuacji gdy jego nowemu małżonkowi nie przysługują względem tego dziecka prawa rodzicielskie wynikające z przysposobienia. Sąd wskazuje, że kwestia powyższa została przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych, które prezentują zgodne stanowisko, że osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a u.ś.r. jest każdy rodzic, który wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego rodzica tego dziecka, nawet jeśli ten pierwszy rodzic zawarł ponownie związek małżeński {zob. np. wyroki NSA z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3084/19; z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1083/18; z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 354/15; z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2162/12). Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim odwołuje się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt K 16/04, oraz z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06. Powyższe orzeczenia zapadły wprawdzie na tle innego stanu prawnego, jednak uznaje się, że kierunek interpretacyjny ustalony przez Trybunał może i powinien zostać uwzględniony w wykładni i stosowaniu art. 3 pkt 17a u.ś.r. W pierwszym wyroku Trybunał orzekł, że art. 3 pkt 17, art. 8 pkt 3 i 4, art. 11 i art. 12 u.ś.r. są niezgodne z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r., przy czym aktualne brzmienie art. 3 pkt 17a jest co do zasady tożsame z definicją tego samego pojęcia zawartą w poprzednio obowiązującej wersji art. 3 pkt 17 u.ś.r. W drugim z kolei wyroku Trybunał orzekł, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym przez art. 27 pkt 2 lit. g ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zakresie, w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, oraz że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. W niniejszej sprawie Sąd podziela wskazaną wyżej linię orzeczniczą oraz stojące u jej podstaw argumenty. Ponadto należy przytoczyć stanowisko WSA w Rzeszowie wyrażone w wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1052/20, że przepis art. 3 pkt 17a u.ś.r. wyraźnie odwołuje się do prawnorodzinnej kategorii "wychowania dziecka". Ponieważ u.ś.r. nie definiuje autonomicznie tego pojęcia, konieczne w tym zakresie jest sięgnięcie do regulacji wynikającej z ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.). Zgodnie z art. 95 § 1 w zw. z art. 92 i art. 93 § 1 k.r.o. władza rodzicielska nad dzieckiem aż do uzyskania przez nie pełnoletności przysługuje co do zasady jego rodzicom, obejmując prawo i obowiązek rodziców do wychowywania dziecka. Z przepisów tych wynika, że osobą wychowującą dziecko jest zasadniczo jego naturalny rodzic. Nie jest natomiast w sensie prawnym osobą wychowującą dziecko mąż matki albo żona ojca, niebędący rodzicami tego dziecka, chyba że osoby te przysposobią dziecko drugiego małżonka (art. 1211 k.r.o.). W niniejszej sprawie sytuacja taka jednak nie ma miejsca, gdyż małoletnie W. K. i K. K. nie zostały przysposobione przez nowego małżonka skarżącej, który nie jest ich ojcem biologicznym. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw aby odmówić skarżącej statusu osoby samotnie wychowującej dziecko. Sąd podkreśla, że tożsame stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1052/20, również dotyczącym wniosku skarżącej o przyznanie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, aczkolwiek za wcześniejszy okres. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie adwokata (480 zł) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią część zważającą niniejszego uzasadnienia.