I OSK 1304/22

Dnia 29 czerwca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 53/22 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r., II SA/Go 53/22 oddalił skargę K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący K. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. błędnie ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r.; II. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w postaci: a) naruszenia art. 7 k.p.a.; b) naruszenia art. 8 k.p.a.; c) naruszenia art. 48 i art. 191 k.c., regulujących w polskim porządku prawnym rzymską zasadę superficies solo cedit; d) zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej przy orzekaniu przez zastosowanie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U.1989.10.53 ze zm.), dalej jako "z.u.s.r."; e) niezastosowania art. 222 § 1 i 2 w powiązaniu z art. 223 § 1 k.c. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić przybliżeniem podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonego wyroku. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że przekazanie gospodarstwa rolnego rzecz Skarbu Państwa, w zamian za rentę, w tym m.in. działki nr [...], zabudowanej budynkiem gospodarczym, przez K. i A. C. – dziadków skarżącego, nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w D. z dnia [...] października 1976 r., wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U.1974.21.118 ze zm.), dalej jako "u.p.g.r." Ustawa ta pozwalała aby rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne za rentę, zatrzymał budynki wchodzące w skład gospodarstw przekazywanego ma rzecz Państwa. Budynki takie stawały się odrębnym od gruntu przedmiotem własności z chwilą przejścia nieruchomości na rzecz Państwa (art. 11 ust. 1 u.p.g.r.). Ten stan prawny uległ zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U.1982.40.268 ze zm.), dalej jako "u.s.r.", która pozwalała rolnikowi wyłączyć i zachować z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu własność działki gruntu, na której wzniesione zostały budynki lub ich część. Ponieważ po wejściu w życie tej ustawy nastąpiło zróżnicowanie sytuacji prawnej rolników w zakresie prawa do gruntu pod budynkami przekazanego Państwu gospodarstwa rolnego, w zależności od tego w jakiej dacie wydano decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa, ustawodawca w art. 6 z.u.s.r. wprowadził prawo nieodpłatnego nabycia przez rolnika własności działki przekazanej na rzecz Państwa w zamian za rentę, znajdującej się pod budynkami stanowiącymi odrębny od gruntu przedmiot prawa własności, wraz ze służebnością gruntową w zakresie niezbędnym do korzystania z uzyskanego prawa własności do gruntu pod budynkami. W toku dotychczasowego postępowania wskazano, iż regulacja prawna art. 6 z.u.s.r. stanowi prawną podstawę przyznania własności tylko tych działek gruntu, na których znajdują się budynki, bowiem celem uprawnienia określonego w tym przepisie jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej własności budynków. Dla możliwości przyznania własności tego rodzaju działek gruntu konieczne jest zatem, aby na działce, która wchodziła w skład gospodarstwa przekazanego Państwu, fizycznie istniał choćby jeden budynek, bez względu na jego stan techniczny. Podmiot występujący z żądaniem nieodpłatnego przeniesienia na niego własności gruntu pod budynkami musi wykazać, iż jest właścicielem tych budynków, jako odrębnego od gruntu przedmiotu własności, a więc budynki te muszą istnieć w dacie zgłoszenia żądania i w dacie orzekania przez organy administracji, gdyż nie można być właścicielem budynków nieistniejących. Sąd I instancji podkreślił także, że nabycie własności działki na podstawie 6 z.u.s.r. nie następuje z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie przepisów z.u.s.r., ale na podstawie konstytutywnej decyzji organu administracji. Jednocześnie w toku dotychczasowego postępowania ustalono, iż na dzień złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie prawa własności przedmiotowej działki, budynek gospodarczy wchodzący w skład gospodarstwa rolnego jego dziadków, znajdujący się na działce nr [...] (aktualnie działki nr [...], nr [...]i nr [...]), nie istniał. Budynek ten nie istniał już w 1978 r., kiedy działka nr [...] (dawna działka nr [...]) została oddana w użytkowanie wieczyste B. i T. małżonkom W. Okoliczność tą Sąd I instancji uznał za bezsporną. Tym samym zaskarżonym wyrokiem potwierdzono poprawność konkluzji organów administracji, iż w okolicznościach badanej sprawy nie zostały spełnione przesłanki do przeniesienia na rzecz skarżącego własności działki nr [...] (obecnie nr [...], nr [...]i nr [...]) na podstawie art. 6 z.u.s.r., nadto zaś, działka nr [...], będąca aktualnie zasadniczą częścią dawnej działki nr [...], nie stanowi własności ani Skarbu Państwa, ani też jednostki samorządu terytorialnego lecz osób fizycznych, co dodatkowo uniemożliwia uwzględnienie wniosku skarżącego o przyznanie prawa własności w trybie art. 6 z.u.s.r. Z powyższego wynika wyraźnie, iż to brak istnienia budynku na dawnej działce nr [...], stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot prawa własności, stanowił zasadniczy powód odmowy przyznania skarżącemu prawa własności w trybie art. 6 z.u.s.r. Jednocześnie wypada skonstatować, iż okoliczność ta nie zastała podważona w skardze kasacyjnej. Jakkolwiek autor kasacji zarzucił Sądowi I instancji wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, to jednak zarzut ten zawiera wadę konstrukcyjną uniemożliwiającą na jego podstawie weryfikację legalności zaskarżonego wyroku. Winno być oczywiste, że do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do zarzut naruszenia przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu naruszenia tegoż prawa na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Jeżeli zatem zarzut kasacyjny błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie wskazuje na naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa, w szczególności nie wskazuje na naruszenie regulacji odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy, to uniemożliwia to kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Podobnie wadę konstrukcyjną mają zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jakkolwiek w tym zakresie autor kasacji wskazuje na naruszenie konkretnych przepisów praw wskutek ich błędnej wykładni, a w konsekwencji także niewłaściwego zastosowania, to jednak nie wskazuje na czym polegało dostrzeżone naruszenie prawa. Ugruntowane jest natomiast stanowisko, iż przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył sąd I instancji i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W takiej sytuacji przypomnieć wypada, iż stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa oraz podać, jak – w ocenie skarżącego kasacyjnie – przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego oznacza wady popełnione podczas ustalania znaczenia normy prawnej i może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r. II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174). Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., I FSK 107/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższych wymagań nie spełniają zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego. Dodatkowo sposób sformułowania skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, z jakiej przyczyny wśród zarzutów naruszenia prawa materialnego przywołane zostały przepisy ar. 7 i art. 8 k.p.a., które, co do zasady, stanowią regulacje procesowe formułując zasady postępowania administracyjnego. Nie wskazano także, z jakiej powodu przepis art. 6 z.u.s.r. jest uznawany przez autora kasacji za wadliwie zastosowaną podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, oraz, z jakiego powodu w badanej sprawie administracyjnej winny znaleźć zastosowanie przepisy art. 222 § 1 i 2 oraz art. 223 § 1 k.c., regulujące roszczenia windykacyjne i negatoryjne właściciela nieruchomości, których dochodzenie możliwe jest w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (art. 2 § 1 w zw. z art. 1 k.p.c.). Wreszcie skarga kasacyjna nie wyjaśnia, w jaki sposób zaskarżony wyrok narusza art. 48 i art. 191 k.c., a wiec regulacje prawne odnoszące się do zakresu prawa własności nieruchomości, w sytuacji niezakwestionowania ustalenia, iż skarżącemu, a jego poprzednikom prawnym co najmniej od 1978 r., nie przysługiwało prawo rzeczowe do budynku znajdującego się na przedmiotowym gruncie, wobec jego fizycznego zlikwidowania. W takiej sytuacji skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.