I OSK 1760/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1626/21 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1626/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 października 2021 r. w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Skarżący w dniu 29 lipca 2021 r. złożył wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. W następstwie rozpoznania tego wniosku decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r., Prezydent Miasta Zabrze, działając na podstawie art. 16 oraz art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust. 2 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", przyznał skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 lipca 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2025 r. w wysokości 215,84 zł miesięcznie oraz odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Decyzją z dnia 14 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując na złożenie przez skarżącego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego po upływie trzech miesięcy od daty wydania przez Sąd Rejonowy w Gliwicach - Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych prawomocnego wyroku z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt VI U 235/19. Wyjaśniając okoliczności uzyskania dokumentu potwierdzającego niepełnosprawność dziecka organ podał, że skarżący orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Zabrzu z dnia 10 grudnia 2018 r. nie został zaliczony do osób niepełnosprawnych. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim w Katowicach z dnia 27 lutego 2019 r. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt VI U 235/19, Sąd Rejonowy w Gliwicach - Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych na skutek odwołania skarżącego od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim w Katowicach z dnia 27 lutego 2019 r. zmienił zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Zabrzu i zaliczył skarżącego do osób niepełnosprawnych na okres do dnia 31 sierpnia 2025 r. oraz ustalił, że odwołujący wymaga: korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu, w których wskazywał na brak swojej winy w późnym złożeniu wniosku o zasiłek pielęgnacyjny organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż wniosek skarżącego z dnia 27 lipca 2021 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony w organie I instancji w dniu 29 lipca 2021 r. W ocenie SKO zasadnie w tej sytuacji organ I instancji uznał, że wskazany wniosek został wniesiony po upływie trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., uprawniającego do przyznania zasiłku począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił naruszenie prawa, które miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy tj. art. 24 ust. 2a u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazany w przepisie termin 3 miesięcy należy liczyć od dnia uprawomocnienia się orzeczenia oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7a K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo pozostających w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że kwestią sporną pozostaje w niniejszej sprawie początkowa data, od której prawo do tego świadczenia winno być ustalone na rzecz strony. W ocenie skarżącego jest on do niego uprawniony od dnia 1 stycznia 2020 r., podczas gdy organy orzekające uznały, że przysługuje mu ono od 1 lipca 2021 r., tj. od chwili złożenia w tym przedmiocie wniosku z kompletną dokumentacją. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z przyjętą w art. 24 ust. 2 u.ś.r. zasadą ogólną, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jedynie w drodze wyjątku, w przypadku ustalania prawa do świadczeń uzależnionego od niepełnosprawności, ustawodawca umożliwił uzyskanie go z mocą wsteczną, wskazując jednak na konieczność dopełnienia warunku złożenia wniosku oświadczenie w określonym terminie. Wyjątek ów przewidziany został w art. 24 ust. 2a u.ś.r, który stanowi, że "jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności." Sąd zauważył, że termin wskazany w art. 24 ust. 2a u.ś.r. - podobnie jak i termin określony w art. 24 ust. 2 u.ś.r. - jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. Trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. ma charakter terminu prawa materialnego, to oznacza, że uprawnienie do otrzymania (wstecznie) zasiłku pielęgnacyjnego może zostać ukształtowane wyłącznie pod warunkiem dopełnienia w tym czasie czynności, dla której ów termin został przewidziany. Jego niezachowanie skutkuje zaś brakiem możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia od momentu złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Materialny charakter terminu z art. 24 ust. 2a u.ś.r. oznacza również, że nie podlega on przywróceniu. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w przedmiocie zaliczenia J. B. zakończone zostało ostatecznie wyrokiem Sądu Rejonowego w Gliwicach - Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt VI U 235/19, którym zmienione zostały orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim w Katowicach z dnia 27 lutego 2019 r. oraz poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Zabrzu z dnia 10 grudnia 2018 r. Wyrok ten został doręczony skarżącemu w dniu 9 marca 2021 r. Tymczasem wniosek o zasiłek pielęgnacyjny wraz z dokumentami dotyczącymi niepełnosprawności skarżący złożył dopiero dnia 29 lipca 2021 r. W tych uwarunkowaniach, zdaniem Sądu, Prezydent Miasta Zabrze nie miał innego wyjścia, jak ustalić na rzecz skarżącego prawo do ww. świadczenia zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca, w którym wniosek ów został przez niego złożony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 24 ust. 2a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazany w przepisie termin 3 miesięcy należy liczyć od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Równocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zrzeka się jej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazany w przepisie termin 3 miesięcy należy liczyć od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, czego skutkiem jest uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszeń przepisów prawa procesowego. Poczynione zatem przez organy i zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ustalenia faktyczne są wiążące. Istota sporu sprawie sprowadza się zatem do ustalenia początkowej daty, od której powinien być przyznany skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad synem. W ocenie skarżącego kasacyjnie jest on uprawniony do wnioskowanego świadczenia od dnia 1 stycznia 2020 r., podczas gdy Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje stronie od dnia 1 lipca 2020 r., tj. od chwili złożenia wniosku wraz z dokumentami dotyczącymi niepełnosprawności J. B. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że generalną zasadę ustalania okresu zasiłkowego, na który przyznawane są świadczenia rodzinne, określa art. 24 ust. 2 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Należy jednakże podkreślić, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07, przepis ten został uznany za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Wyrok ten spowodował wprowadzenie ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) do ustawy o świadczeniach rodzinnych art. 24 ust. 2a, zgodnie którym jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Regulacja ta wprowadza zatem wyjątek od ogólnej zasady ustalania prawa do świadczeń rodzinnych przewidzianej w art. 24 ust. 2 u.ś.r., którego zastosowanie zostało ograniczone terminem trzymiesięcznym liczonym od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Termin ten został ustanowiony dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych i w razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 197/18 oraz z dnia 3 września 2021 r. sygn. akt I OSK 207/19). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że orzeczeniem z dnia 10 grudnia 2018 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Zabrzu postanowił nie zaliczyć J. B. – syna skarżącego do osób niepełnosprawnych, a po rozpatrzeniu odwołania powołane orzeczenie zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Katowicach z dnia 27 lutego 2019 r. Następnie Sąd Rejonowy w Gliwicach VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt VI U 235/19, na skutek wniesionego odwołania od ww. orzeczenia organu II instancji, zmienił zaskarżone orzeczenie z dnia 27 lutego 2019 r. i poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Zabrzu w ten sposób, że Sąd zaliczył J. B. do osób niepełnosprawnych na okres do dnia 31 sierpnia 2025 r. oraz ustalił, że odwołujący się wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki, wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wyrok ten został doręczony w dniu 9 marca 2021 r., a zatem stał się prawomocny od dnia 17 marca 2021 r. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił stanowisko organu odwoławczego, że złożony w dniu 29 lipca 2021 r. wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego został wniesiony po upływie trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., tj. po upływie trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu powszechnego orzekającego o zmianie orzeczenia o niepełnosprawności syna skarżącego. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, a zatem Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r., uznając że złożenie wniosku po upływie okresu trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, obliguje organ do przyznania świadczenia zgodnie z zasadą określoną w art. 24 ust. 2 u.ś.r., czyli począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Istotnie, ustawodawca nie określił wprost jak należy liczyć termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. w przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności przez sąd powszechny, tj. czy ma to być data wydania wyroku, data prawomocności wyroku czy też data stwierdzenia tej prawomocności, która może nastąpić w okresie powyżej 3 miesięcy od daty wydania wyroku, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawowy termin 3 miesięcy liczony od daty uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego jest czasem wystarczającym dla zorientowania się przez stronę co do swoich praw i obowiązków, pozwalającym na terminowe złożenie wniosku i skorzystanie z rozwiązania, które przewiduje przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. Nie można bowiem pominąć, że zgodnie z art. 365 § 1 K.p.c., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższe oznacza, że dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów, co w dwuetapowym mechanizmie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego ma niebagatelne znaczenie dla odkodowania właściwego rozumienia art. 24 ust. 2a u.ś.r. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r., urzeczywistniając cele, o których mowa w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07, stanowi wyjątek od ogólnej zasady określonej w art. 24 ust. 2 tej ustawy. Co do zasady bowiem – na co zwracano uwagę we wcześniejszych rozważaniach – prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W celu zapewnienia ochrony przewidzianej w art. 69 Konstytucji RP wprowadzono przepis szczególny związany z sytuacją, w której przyznanie prawa do świadczenia uzależnione jest od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Uregulowanie to miało za zadanie niwelować wynikające z art. 24 ust. 2 u.ś.r., legislacyjne przerzucenie na stronę konsekwencji przewlekłego postępowania w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności, w aspekcie ustalenia daty przyznania świadczenia opiekuńczego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1863/16, z dnia 8 lutego 2019 r. oraz z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt I OSK 642/21). Należy przy tym podkreślić, że skarżący jak i jego syn nie zostali pozbawieni gwarantowanej konstytucyjnie ochrony – ani ustawowo, ani tym bardziej faktycznie poprzez określony sposób działania organów władzy publicznej. Zainteresowanemu zapewniono ustawowo i instytucjonalnie możliwość skorzystania z pomocy finansowej dla osób niepełnosprawnych (i ich opiekunów). Zwłoka strony w skorzystaniu z tych uprawnień nie mogła stanowić podstawy do takiej interpretacji przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r., która w istocie dopuszczałaby przyjęcie, że zachowanie terminu określonego w tym przepisie nie ma znaczenia dla ustalenia okresu (początkowej daty przysługiwania świadczenia), na jaki może być przyznane dane świadczenie opiekuńcze. Odnosząc się zaś do argumentów strony zmierzających do wykazania, że gdyby skarżący wcześniej otrzymał odmowną odpowiedź w przedmiocie nadania klauzuli wykonalności lub wyrok z klauzulą prawomocności, prawdopodobnie zmieściłby się w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że termin wskazany w art. 24 ust. 2a u.ś.r. - podobnie jak i termin określony w art. 24 ust. 2 u.ś.r. - jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów K.p.a. W przypadku jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku w terminie, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają zatem znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia. Tym samym niezasadny jest zarzut pominięcia przez Sąd I instancji okoliczności związanych późniejszym złożeniem przez skarżącego wniosku na skutek tempa działania organów oraz braku stosownej informacji z ich strony. Z ww. powodów skład orzekający nie podzielił wykładni prawa materialnego przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W konsekwencji należało uznać, że zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r. okazał się niezasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.