II SA/Gl 19/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Siewierz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 października 2021 r. nr NPII.4131.1.888.2021 w przedmiocie nadania statutu miejsko - gminnej bibliotece publicznej oddala skargę. Uchwałą nr XXV/274/2021 z 30 sierpnia 2021 r., Rada Miejska w Siewierzu na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1479 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 194 z późn. zm.) uchwaliła statut Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej im. Leona Korusiewicza w Siewierzu, który stanowił załącznik do powyższej uchwały. Pismem z 23 września 2021 r., Wojewoda Śląski zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Siewierzu, a następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 października 2021 r. nr NPII.4131.1.888.2021 stwierdził nieważność uchwały w części obejmującej § 2 uchwały oraz § 14 ust. 3 lit.g oraz § 16 załącznika do uchwały, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jako sprzecznej z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1479 ze zm.,) i art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. jedn. Dz.U. z 2020 r, poz. 194 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy o bibliotekach - biblioteki działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach wskazuje, że statut określa m.in.: źródła finansowania działalności biblioteki. W ocenie organu nadzoru ww. ustawa nakazuje wskazanie w statucie źródła finansowania. Tymczasem, w uchwale Rady Miejskiej w Siewierzu wskazano, że biblioteka może posiadać inne źródła finansowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewoda zaznaczył, że takie uregulowanie narusza delegację ustawową. Jako że ustawodawca wymaga od prawodawcy miejscowego określenia źródeł finansowania biblioteki, to nie może on – poprzez użycie sformułowania inne źródła, pozostawiać otwartego katalogu tych źródeł. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania biblioteki innemu podmiotowi. Organ nadzoru przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazujące że możliwe jest finansowanie działalności ze źródeł nieprzewidzianych przez uchwałę i także szerzej – z każdego źródła. Co prawda, trudno jest przewidzieć każde możliwe legalne źródło finansowania, ale nie jest to niemożliwe. Statut musi przystawać do systemu obowiązującego prawa i w sposób pełny i kompleksowy regulować kwestie, których dotyczy delegacja ustawowa. Narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, z którego wynika nakaz przestrzegania reguł przyzwoitej legislacji, które obejmują m.in. konieczność przestrzegania zasady określoności przepisów prawa, której istota sprowadza się do ustanowienia obowiązku organu wyposażonego w kompetencje prawotwórczą do konstruowania przepisów w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Organ wskazał, że nieprawidłowa jest również regulacja zawarta w § 16 załącznika do uchwały, zgodnie z którym biblioteka może prowadzić, jako dodatkową, działalność gospodarczą na zasadach określonych w odrębnych przepisach, a środki uzyskane z działalności gospodarczej mogą być wykorzystane wyłącznie na cele statutowe. Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, statut instytucji kultury zawiera postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Przepis ten znajduje zastosowanie również do bibliotek na podstawie art. 2 ustawy o bibliotekach. Możliwe jest zatem prowadzenie działalności gospodarczej przez instytucję kultury, jaką jest m.in. biblioteka. Działalność taką powinien przewidywać statut takiej jednostki. W § 16 ust. 1 załącznika do uchwały, Rada Miejska podjęła próbę regulacji prowadzenia przez bibliotekę działalności innej niż kulturalna. W ocenie organu nadzoru postanowienia te nie odzwierciedlają działań, które biblioteka faktycznie prowadzi. Regulacje te uwzględniają jedynie działania przyszłe i niepewne. Rada, poprzez posłużenie się pojęciem "może prowadzić" nie przesądziła, czy biblioteka będzie taką działalność w ogóle prowadzić, czy też nie. Tymczasem, zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, statut instytucji kultury zawiera postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Zatem dopiero stwierdzenie, że biblioteka będzie prowadziła taką działalność otwiera organizatorowi możliwość wprowadzenia do Statutu postanowień dotyczących jej prowadzenia. Ogólne postanowienie, że biblioteka "może prowadzić" taką działalność, bez precyzyjnego wskazania zakresu tej działalności, w ocenie organu nadzoru, narusza w sposób istotny normę kompetencyjną, jednocześnie czyni Statut aktem blankietowym, a nie – jak wymaga tego prawo - aktem konstytuującym. Organ zaznaczył też, że w § 2 uchwały Rada Miejska w Siewierzu wskazała, że traci moc Uchwała nr VI/52/11 Rady Miejskiej w Siewierzu z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie nadania Statutu Miejsko – Gminnej Biblioteki Publicznej w Siewierzu. Jednakże jak wynika z § 4 uchwały nr VI/52/11, weszła ona w życie z dniem podjęcia. Nie zawierała regulacji dotyczącej jej ogłoszenia w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego i jej wejście w życie nie zostało uzależnione od urzędowej promulgacji. W ocenie organu nadzoru niedopuszczalne było uchylenie aktem prawa miejscowego, uchwały nie posiadającej takiego charakteru. Uchylenie uchwały powinno nastąpić w takim samym trybie, w jakim weszła wżycie uchwała uchylana. Charakter prawny aktu uchylającego jest obowiązkowo taki sam jak aktu uchylanego. Oznacza to, że uchwała uchylająca akt niepublikowany w sposób właściwy dla prawa miejscowego, również nie powinna zostać opublikowana w dzienniku urzędowym. Organ zaznaczył, że opisane uchybienia należało zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa i że możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez wyeliminowanie jedynie wyżej wymienionych części uchwały z mocą ex tunc. W skardze do tutejszego Sądu, Gmina Siewierz, reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Siewierz wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego, zarzucając naruszenie: 1) art. 91 ust 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, przez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności § 2 uchwały i § 14 ust. 3 lit.g załącznika do uchwały; 2) art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie że mogą one stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego; 3) art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach, poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, poprzez przyjęcie że wskazanie w § 14 ust. 3 lit.g "innych źródeł, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa" narusza reguły przyzwoitej legislacji. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że nie jest możliwym stworzenie zamkniętego katalogu źródeł finansowania dzielności bibliotecznej i że przyjęte w uchwale unormowanie nie ma charakteru odosobnionego. Wskazano, że takie rozwiązanie funkcjonuje w obrębie działania organu nadzoru i nie było kwestionowane. Zdaniem skarżącego Wojewoda naruszył art. 2 Konstytucji eliminując przepis statutu, który jest stosowany jako zgodny z obowiązującym porządkiem prawnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoją dotychczasową argumentację przedstawioną w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym w całej rozciągłości, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 cytowanej powyżej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego przez Sąd wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa. Podstawę prawną zakwestionowanego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione. Kwestionowane rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego z dnia 1 października 2021 r. wydane zostało w ustawowym terminie. Zasadnie organ nadzoru dopatrzył się podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności we wskazanej zaskarżonej części - tj. § 2 uchwały oraz § 14 ust. 3 lit.g załącznika do uchwały nr XXV/274/2021 Rady Miejskiej w Siewierzu z dnia 30 sierpnia 2021 r. w sprawie nadania Statutu Miejsko-Gminnej Bibliotece Publicznej im. Leona Korusiewicza w Siewierzu. Rozpatrując skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody powinnością Sądu było ustalenie, czy organ nadzoru w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały Rady Gminy we wskazanej części. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 przywołanej powyżej ustawy, należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy. W wyroku z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13, Lex nr 2036630 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach, określa minimalną treść statutu biblioteki, na który składają się: 1) cele i zadania biblioteki, 2) organy biblioteki i ich organizacja, w tym zakres działania i lokalizacja filii oraz oddziałów, 3) nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki, 4) źródła finansowania działalności biblioteki. W § 14 ust. 1 lit.g załącznika do uchwały, wskazano że Gmina może posiadać inne źródła finansowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że nie jest dopuszczalne takie określenie źródeł finansowania biblioteki. Przed wszystkim otwiera to możliwość szerokiej interpretacji wskazanej regulacji i swobodnego określania takich źródeł przez organ wykonawczy. Ustawodawca w art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach wskazał, że statut określa źródła finansowania biblioteki, zatem jest to element uchwały, który ma wskazywać na konkretne, dookreślone źródła z których będzie finansowana biblioteka. Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście, art. 2 Konstytucji, z którego wynika reguła przyzwoitej legislacji. W jej świetle, przepisy powinny być konstruowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Omawiana zasada jest funkcjonalnie związana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochroną zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, które nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Wymóg jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych nie budzących wątpliwości, co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Precyzja w sformułowaniu przepisów powinna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie. Znaczny stopień niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia niezgodności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego, z której wywodzony jest nakaz należytej określoności stanowionych przepisów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie tylko poszczególne przepisy powinny być sformułowane poprawnie z punktu widzenie językowego i logicznego (zob: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 17 maja 2005r., sygn. akt P 6/04, publ. OTK- A 2005r. nr 5A. poz. 50; z 11 stycznia 2000r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK-A 2003r. nr 8, poz. 83). Podkreślenia wymaga, że przedmiotowa uchwała ma walor aktu powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z jego normatywnego charakteru wynika zatem konieczność formułowania zawartych w nim postanowień na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, a regulacje w nim zawarte powinny być jasne, czytelne i przejrzyste. Kwestionowane unormowanie nie spełnia tych wymogów. Uchwała nr XXV/274/2021 w § 2 wskazała, że traci moc Uchwała nr VI/52/11 Rady Miejskiej w Siewierzu z dnia 31 marca 2011 r., w sprawie nadania Statutu Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej im. Leona Korusiewicza w Siewierzu. Z treści § 4 uchwały z 2011 r., wynika że weszła on w życie z dniem podjęcia i nie zawierała regulacji dotyczącej jej ogłoszenia w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego a jej wejście w życie nie zostało uzależnione od urzędowej promulgacji. Oznacza to, że uchwała z 2011 r. nie posiadała statusu aktu prawa miejscowego, a zatem nie mogła zostać uchylona przez akt tej rangi – tj. uchwałę z 30 sierpnia 2021r., która bez wątpienia jest aktem prawa miejscowego. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Wojewodę, zgodnie z którym uchylenie uchwały powinno nastąpić w takim samym trybie, w jakim weszła w życie uchwała uchylana. Charakter prawny aktu uchylającego jest obowiązkowo taki sam jak aktu uchylanego. Przepisy uchylające mają charakter niesamodzielny i w przeciwieństwie do przepisów merytorycznych nie służą bezpośrednio do wyrażania norm prawnych, lecz do wyeliminowania z obrotu prawnego przepisów merytorycznych. Oznacza to, że uchwała uchylająca akt niepublikowany w sposób właściwy dla prawa miejscowego, również nie powinna zostać opublikowana w ogólnodostępnym publikatorze - Dzienniku Urzędowym. Nie może być bowiem tak, aby pierwotna uchwała nie była opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, a już uchylenie tego aktu w tym dzienniku promulgacyjnym było opublikowane. Rozwiązanie takie powodowałoby nieczytelność i chaos w zakresie obowiązywania uchwał ogłoszonych w tym publikatorze. Zakwestionowana regulacja § 2 uchwały narusza podstawowe zasady polskiego systemu prawnego wyrażone w art. 2 Konstytucji, stad prawidłowo organ nadzoru orzekł o stwierdzeniu jej nieważności. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie wskazanym na wstępie, stwierdzić należało, że jest ono zgodne z prawem, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Z powyższych przyczyn - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę należało oddalić.