II SAB/Kr 24/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Prezydenta Miasta N. S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] października 2020 r. I. zobowiązuje Prezydenta Miasta N. S. do wydania aktu lub dokonania czynności na wniosek z dnia 6 października 2020 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, IV. zasądza od Prezydenta Miasta N. S. na rzecz skarżącego kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na wstępie należy zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt pkt 8 oraz 9 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stan faktyczny i prawny w sprawie, w której wydana została kontrolowana decyzja kształtował się następująco. Skarżący Pan A. L., reprezentowany przez pełnomocnika Pana J. L., wystąpił dnia 6 października 2020 r. do Prezydenta Miasta Nowy Sącz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wśród żądanych informacji w pkt 4 wnioskowano o udostępnienie dotychczas przygotowanych projektów, koncepcji w zakresie przygotowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowy Sącz "NowySącz-61". Pismem z dnia 23 października 2020 r. organ poinformował o możliwości zapoznania się z częścią dokumentów zawartych we wniosku. Odnośnie do dokumentów określonych w pkt 4 wniosku (dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowy Sącz "NowySącz-61") organ wskazał, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą odziaływania na środowisko jest udostępniany na etapie wyłożenia do publicznego wglądu po uzyskaniu wymaganych prawem opinii i uzgodnień. Pismem z dnia 13 listopada 2020 r. pełnomocnik Skarżącego ponowił wniosek o udostępnienie dotychczas przygotowanych projektów, koncepcji w zakresie przygotowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowy Sącz "NowySącz-61". Wskazano, że firmie "firma A przekazano precyzyjną koncepcję przyszłego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą to koncepcję firma poddała ocenie pod kątem oddziaływania na środowisko. Dnia 26 listopada 2020 r. organ poinformował Skarżącego, że w świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest możliwości udostępnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 21 grudnia 2020 r. pełnomocnik Skarżącego ponownie zwraca się o udostępnienie wstępnego projektu planu (który od momentu uzyskania opinii i uzgodnień może zostać zmieniony) w terminie 3 dni od dnia otrzymania pisma pod rygorem złożenia skargi na bezczynność do właściwego sądu administracyjnego. Pismem z dnia 28 grudnia 2020 r. organ wskazał, że udostępnienie projektu planu następuje dopiero w czasie jego wyłożenia do publicznego wglądu stosownie do art. 17 ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ poinformował, że aktualnie plan jest na etapie określonym w art. 17 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze wniesionej na bezczynność Prezydenta Miasta Nowy Sącz Skarżący streścił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że w orzecznictwie wskazuje się, że zakres informacji podanych w związku z pracami nad projektem aktu normatywnego obejmuje nie tylko podanie informacji, jakie prace mają miejsce, ale również dane wskazujące podmiot zobowiązany, osoby odpowiedzialne za prace nad projektem, zakres przedmiotowy oraz tekst projektu. W tym kontekście wniosek Skarżącego o udostępnienie aktualnego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowy Sącz "NowySącz-61" jest zasadny, albowiem stanowi on informację publiczną. Ponadto Skarżący zażądał kwoty 10. 000 złotych od organu wskazując, iż bezczynność organu ma w tej sprawie charakter oczywisty i jawny, bowiem organ przez 13 miesięcy pozostaje w zwłoce jeśli chodzi o rozpatrzenie wniosku w przedmiocie udostępnienia projektu planu. Przechodząc do rozpoznania skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Nowy Sącz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Dostęp do informacji publicznej stanowi konstytucyjnie (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) zagwarantowane prawo obywatela. Definicję "informacji publicznej" zawiera art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako u.d.i.p.). Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powyższy przepis stanowi ustawową regulację konstytucyjnej normy zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, która daje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W przedmiotowej sprawie organ w istocie pozostawał w bezczynności albowiem reagując terminowo na wnioski Skarżącego, nie udostępnił mu jednak żądanej informacji ani też nie wydał stosownego rozstrzygnięcia w sprawie prezentując stanowisko, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi informacji publicznej, zaś zasady udostępniania planu na poszczególnych etapach procedury planistycznej reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Z kolei w świetle § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404), wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 w/w. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych. Zarówno cyt. przepis ustawowy, jak i przepis rozporządzenia wskazują, że w omawianym przypadku rzecz nie dotyczy indywidualnej, jednostkowej sprawy obywatela, rozstrzyganej w trybie procedury administracyjnej, regulowanej przepisami ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, lecz chodzi tu o realizację zamierzeń publicznoprawnych, które w efekcie końcowym mają doprowadzić do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie wprowadzenia zmian w uchwalonym i przyjętym już planie. Nie powinno budzić wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie uchwalenia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i już choćby z tego względu wszelka informacja o jego przebiegu musi korzystać z waloru publicznej dostępności, jako że proces stanowienia prawa, nawet gdy odbywa się z udziałem czynników innych, niż publiczne, ma charakter publiczny (por. wyrok WSA w Warszawie z 13.03.2013 r. II SAB/Wa 44/13, LEX nr 1303086). Także NSA stoi na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i wszelka informacja dotycząca jego przebiegu musi korzystać z waloru publicznej dostępności gwarantowanej przez art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.d.i.p., jako że proces stanowienia prawa, nawet gdy odbywa się z udziałem czynników innych niż publiczne, ma charakter publiczny. (Wyrok NSA z 30.11.2016 r., I OSK 1691/15, LEX nr 2190252). Stanowisko takie jest utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych. Wobec powyższego wnioskowana przez Skarżącego informacja, dotycząca projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi informację publiczną. W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. (wyrok WSA w Olsztynie z 17.04.2008 r. II SAB/Ol 10/08 LEX nr 506435, wyrok WSA w Warszawie z 18.11.2004 r., II SAB/Wa 166/04, LEX nr 164699). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast – jak stanowi ust. 2 art. 13 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak podkreśla NSA niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym w art. 13 u.d.i.p. terminie stosownych czynności tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2021 r. III SAB/Gl 116/21). Skoro zatem projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi informacje publiczną, a w przedmiocie wniosku Skarżącego o jego udostępnienie organ nie wydał rozstrzygnięcia pozytywnego (nie udostępnił informacji) ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, stwierdzić należy, że skarga na bezczynność organu jest zasadna. Wobec tego, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązano organ – Prezydenta Miasta Nowy Sącz do udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowy Sącz "NowySącz-61". Jednocześnie nie stwierdzono by bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Podkreślić należy, że okoliczność, iż projekt planu stanowi informacje publiczną nie od razu utrwaliła się w orzecznictwie. Ponadto brak udostępnienia informacji wynikał z błędnego przekonania organu w przedmiocie kwalifikacji dokumentów planistycznych przed ich wyłożeniem. Okoliczności te sprawiają, że bezczynności nie można zakwalifikować jako oczywistej i jawnej, zaś okoliczność, że organ zachowywał się w podobny sposób w innej sprawie nie nadaje jeszcze naruszeniom prawa (brak działania organu) charakteru systemowego. Dlatego też nie stwierdza się rażącego naruszenia prawa, a wniosek Skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej należy oddalić. Uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością lub przewlekłością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 marca 2022 r. III SAB/Gd 129/22). Przy czym fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy, wówczas brzmienie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. (tak wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., II OSK 2105/21). Oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej jest uzasadnione bowiem nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa. Bezczynność organu wynikała z wątpliwości interpretacyjnych i błędnego stanowiska organu w przedmiocie charakter projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed jego wyłożeniem do publicznego wglądu. W ocenie Sądu wystarczającym środkiem do zwalczenia bezczynności w przedmiotowej sprawie jest zobowiązanie organu do dokonania aktu lub czynności, zaś zapobieganiu naruszeniom w przyszłości służy przesądzenie w niniejszym wyroku kwestii, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi informację publiczną. Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.