II SA/Po 770/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na akt Burmistrza Miasta z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zapewnienia transportu dziecka do szkoły 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego A. K. (dalej również jako "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na akt Burmistrza Miasta (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w sprawie dowozu syna Skarżącej K. K. do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...] (k. 4 akt administracyjnych). Powyższy akt podjęty została w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. (k. 1 akt administracyjnych) Skarżąca zwróciła się do Burmistrza o zapewnienie transportu jej synowi do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...] od początku roku szkolnego [...]. Do wniosku Skarżąca załączyła orzeczenie Powiatowej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Ś. F. w K. z dnia [...] kwietnia 2019 r. o potrzebie kształcenia specjalnego syna Skarżącej (k. 5 akt administracyjnych). Z przedłożonego orzeczenia wynika, że K. K. jest dzieckiem z niepełnosprawnością sprzężoną: niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim i autyzmem. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...] Burmistrz poinformował Skarżącą, że z powodu braku miejsc w busie dowożenie jej syna do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...] nie jest możliwe. Jednocześnie, na podstawie art. 39 i art. 39a ustawy z dnia [...] grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 – dalej jako "ustawa"), zaproponował jej zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka według kryteriów określonych w ustawie. Pismem z dnia [...] września 2021 r. Skarżąca wniosła skargę na powyższe pismo wskazując, iż nie zgada się na dowóz własnym środkiem transportu i zwrot kosztów z tego tytułu. Skarżąca powołując się do art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk [...] wskazała, iż wybór sposobu realizacji powinności zapewnienia transportu dzieciom niepełnosprawnym jest pozostawiona rodzicom dziecka. Skarżąca podniosła ponadto, iż jej drugi syn ma również autyzm i od września musi dowozić go do przedszkola integracyjnego, które mieści się w drugiej części miasta oraz że oboje z mężem pracują, z czego mąż w takich godzinach, że obowiązek dowozu i odbioru obu synów spoczywa wyłącznie na niej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazując, że nie jest w stanie spełnić żądania Skarżącej, ponieważ nie dysponuje środkami transportu umożliwiającymi zorganizowanie dowozu dziecka do szkoły (k. 4 akt sądowych). W piśmie procesowym z dnia [...] września 2021 r. Skarżąca przywołała wyrok NSA z dnia [...] marca 2021 r., sygn. akt III OSK [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (ust. 3). Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest pismo Burmistrza o odmowie zapewnienia niepełnosprawnemu dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły. Wobec powyższego w pierwszej kolejności odnosząc się do kwestii dopuszczalności zaskarżenia takiej odmowy wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na "[...] akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa [...]". Stosownie natomiast do treści art. 146 § 1 P.p.s.a. sąd – uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. – uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wyrażona przez organ reprezentujący gminę (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) odmowa zapewnienia niepełnosprawnemu dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły jest aktem (czy też czynnością) w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Taka odmowa niewątpliwie dotyczy bowiem uprawnień wynikających z przepisów prawa administracyjnego, do których z całą pewnością zaliczają się przepisy Prawa oświatowego. Akt ten ma jednocześnie charakter władczy, indywidualny i jest skierowana na zewnątrz struktur administracji gminnej, względem osoby wnioskującej o takie świadczenia. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić należy, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowił art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 – dalej jako "ustawa"), zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest: 1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia; 2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą: a) 24. rok życia – w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, b) 25. rok życia – w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Jak wynika z art. 39a ust. 1 ustawy powyższy obowiązek gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację przedstawioną w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w orzecznictwie tutejszego sądu, zgodnie z którą obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki oświatowej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku, jednakże – co wymaga podkreślenia – wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 79/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 837/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 771/21, publ. na str. www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Również w literaturze przedmiotu podkreślono, że ustawodawca w art. 39a ust. 1 ustawy wskazał, iż gmina spełnia ciążący na niej obowiązek przez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców, przy czym powyższe rozwiązania mają charakter równoważny i ich zastosowanie będzie wynikało wyłącznie z decyzji rodziców (M. Pilich, Komentarz do art. 39a, [w:] M. Pilich (red.), Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, LEX/el.). Powyższą wykładnię potwierdza także interpretacja art. 32 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym jeżeli droga z domu do szkoły przekracza 3 km, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Zawarte w przepisie sformułowanie "jeżeli dowożenie zapewniają rodzice" oznacza, że to wyłącznie rodzicom przysługuje prawo wyboru, zaś dla gminy powstają określone obowiązki (zapewnienia transportu i opieki dzieci, bądź refundacji kosztów), od których spełnienia nie może zwolnić się przez "przerzucenie" ich na zainteresowanych (tak też: M. Pilich, Komentarz do art. 32, [w:] M. Pilich (red.), Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, LEX/el.). Identyczne sformułowanie zostało zawarte także w art. 39a ust. 5 ustawy, zgodnie z którym "wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice". Oznacza, że to rodzice (odpowiednio – opiekunowie dzieci) decydują o tym czy chcą lub mogą zapewnić samodzielny dowóz dzieci do szkoły (za zwrotem kosztów). Wobec powyższego na gruncie unormowań zawartych w art. 39 ust. 4 i art. 39a ustawy przyjąć należy, że oświadczenie rodziców niepełnosprawnego dziecka w kwestii dowozu tego dziecka do ośrodka szkolno-wychowawczego wiąże organ gminy w tym znaczeniu, że jeżeli sami wyrażają zamiar dowożenia dziecka do ośrodka, to organ wykonawczy gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna. W przeciwnym przypadku – jeżeli rodzice dziecka nie zgłaszają takiego zamiaru – oznacza to, że obowiązkiem gminy jest we własnym zakresie zorganizowanie dowozu niepełnosprawnego dziecka oraz zapewnienie mu opieki. Gmina nie może przenieść dowolnie swego obowiązku na rodziców (opiekunów) dziecka niepełnosprawnego bez jego zgody, nawet za zwrotem kosztów. Jak zaznaczono, zwrot kosztów w razie wyboru przez rodziców dziecka niepełnosprawnego transportu dowozu i opieki we własnym zakresie następuje w drodze zawartej umowy, a umowa jest dwustronną czynnością prawną, wymagającą zgodnych oświadczeń woli obu stron umowy. Tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 723/18, CBOSA). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości fakt, że Skarżąca nie jest zainteresowana samodzielnym dowożeniem syna do szkoły. Wynika to wprost zarówno z treści wniosku, jak i z treści skargi, w której Skarżąca wskazała również przyczyny braku możliwości samodzielnego dowozu dziecka do szkoły. Tym samym obowiązek wynikający z art. 39 ust. 4 ustawy pozostał niezrealizowany, a jego spełnienie w dalszym ciągu obciąża gminę. W konsekwencji należy przyjąć, że Burmistrz zaskarżonym aktem dążył jedynie do podpisania umowy pomiędzy stronami pomijając, że do czasu zawarcia takiej umowy powinien zapewnić niepełnosprawnym dzieciom dowóz do szkoły, o co wnosiła Skarżąca. Z tego względu zaskarżony akt został podjęty bez prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 4 i art. 39a ust. 1 ustawy. Stosownie do wyjaśnień, jakie przedstawiono wyżej, żądanie Skarżącej dotyczące dowozu jej syna do szkoły powinno zostać uwzględnione, co oznacza, że Burmistrz powinien podjąć działania zmierzające do zapewnienia faktycznej realizacji ciążącego na gminie obowiązku dowozu dzieci niepełnosprawnych do szkoły. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony akt (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając uiszczony przez Skarżącą wpis sądowy od skargi.