III OSK 3844/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Rz 44/20 o odrzuceniu skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Rz 44/20, odrzucił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu [...] marca 2016 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa i przebudowa instalacji termicznego przekształcania odpadów innych niż komunalne wraz z wyposażeniem infrastruktury gospodarowania tymi odpadami" na działkach o nr ew. [...] położonych w [...]. W dniu 5 listopada 2018 r. skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza. Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 127/18 stwierdził, że Burmistrz prowadził postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w sposób przewlekły (pkt I wyroku); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku); wymierzył Burmistrzowi grzywnę w wysokości 500 zł (pkt III wyroku); zasądził od Burmistrza na rzecz skarżącej Spółki kwotę 617 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV wyroku). Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Burmistrz odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W dniu [...] grudnia 2018 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło odwołanie inwestora od ww. decyzji, które następnie wraz z aktami sprawy, w dniu [...] grudnia 2018 r. zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO"). Po rozpoznaniu odwołania SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu [...] marca 2020 r. do SKO wpłynęło zażalenie skarżącej Spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Burmistrz odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W dniu [...] czerwca 2020 r. do Sądu Wojewódzkiego wpłynęła skarga Spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. skarżąca Spółka ustosunkowując się do stanowiska Burmistrza zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę podniosła, że główną przyczyną długotrwałości postępowania są podejmowanie czynności procesowe w celu uzupełnienia przez inwestora raportu. Wadliwość sposobu procedowania przez Burmistrza została potwierdzona przez SKO, które decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję Burmistrza z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za niedopuszczalną. Podniósł, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...] została wniesiona już po wydaniu przez niego decyzji w sprawie z wniosku z dnia [...] marca 2016 r. Powołując się na stanowisko zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020 r., nr 6, poz. 79), Sąd meriti stwierdził, że wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi i przesądza o jej niedopuszczalności. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego uwagi NSA poczynione w przywołanej uchwale znajdują zastosowanie również i w takim układzie, gdy w sprawie została wydana decyzja przez organ pierwszej instancji, a więc decyzja nieostateczna, a bezczynność/przewlekłość zarzuca się temu właśnie organowi. Prezentowane stanowisko wynika z oczywistego faktu, że sprawa o bezczynność/przewlekłość skierowana jest do konkretnego organu, w toku postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy sprawa toczy się przed organem pierwszej czy drugiej instancji. Wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, kończy postępowanie pierwszoinstancyjne, a kwestia zachowania przez ten organ terminów załatwienia sprawy, lub przewlekłego prowadzenia postępowania, z perspektywy sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli, przestaje być "aktywna". Powstaje natomiast potencjalna możliwość formułowania zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ drugiej instancji, oczywiście do czasu wydanie przez ten organ decyzji w sprawie. Z wyżej wyłożonych względów, wobec wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...] już po wydaniu przez ten organ decyzji w sprawie, Sąd Wojewódzki odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...] jest niedopuszczalne z innych przyczyn i w efekcie błędne odrzucenie skargi Spółki, (co jest istotnym wpływem na wynik sprawy), podczas gdy przedmiotowa skarga została wniesiona z zachowaniem wszelkich terminów i powinna była zostać merytorycznie rozpoznana, co nadto w niniejszej sprawie stanowi naruszenie prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 Konstytucji. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała m.in., że błędne jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...], (a więc na obiektywnie istniejący stan faktyczny, niezależny od wydania rozstrzygnięcia) po wydaniu przez ten organ decyzji z dnia [...] marca 2020 r. jest niedopuszczalne, nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w przepisach prawa. Sąd pierwszej instancji nietrafnie utożsamił pojęcie ,,bezczynności" z pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" oraz pominął odmienne funkcje środków prawnych przysługujących w przypadku zaistnienia tych stanów w rzeczywistości. Nie znajduje również uzasadnienia powoływanie się przez WSA w Rzeszowie na ww. uchwałę NSA, bowiem dotyczy ona odmiennego stanu prawnego, odmiennego stanu faktycznego oraz odmiennego przedmiotu, a elementy te nie mogą znaleźć nawet analogicznego zastosowania do niniejszej sprawy (co jednoznacznie wskazał NSA w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12, LEX nr 1341597). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Sprawia to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, dokonywana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie, jest dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia przewlekłości postępowania niezakończonego orzeczeniem kończącym to postępowania. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, którego stwierdzenia przewlekłości domaga się skarżąca Spółka, nie zostało zakończone poprzez wydanie decyzji ostatecznej przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W rozpoznawanej sprawie co prawda Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2020 r. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednakże odwołanie od tej decyzji, złożone przez skarżącą Spółkę, zostało uznane za zasadne przez organ odwoławczy, który decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. uchylił w całości ww. decyzję Burmistrza Gminy [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Decyzja ta zapadła na kilka dni przed wpłynięciem do Sądu Wojewódzkiego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza. Skoro zatem przedmiotowe postępowanie nie zostało zakończone poprzez wydanie decyzji ostatecznej przed wniesieniem skargi do Sądu pierwszej instancji, to zarzut naruszenia przez ten Sąd przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., z uwagi na odrzucenie wniesionej skargi, okazał się zasadny. Wskazać bowiem należy, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest możliwe gdy zostaną wyczerpane środki zaskarżenia dostępne w postępowaniu przed organem administracji publicznej – art. 52 § 1 P.p.s.a. Przepis art. 52 § 2 P.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powołane przepisy uzupełnia art. 53 § 2b P.p.s.a. stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skargi na przewlekłość postępowania takim środkiem zaskarżenia było do dnia 1 czerwca 2017 r. zażalenie wnoszone do organu w trybie art. 37 K.p.a., a po tej dacie w wyniku nowelizacji K.p.a. z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) ponaglenie uregulowane w znowelizowanym art. 37 K.p.a. Kierując się dyrektywami wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, jak również uporządkowanym powiązaniem kolejnych jednostek redakcyjnych art. 37 K.p.a., należy dojść do wniosku, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów K.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Ponaglenie jest instytucją wpisaną w przewidziany ustawą ciąg czynności procesowych mających zakotwiczenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w określonym reżimie prawnym. Norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Z powyższego wynika, że ponaglenie, a w poprzednim stanie prawnym zażalenie z art.37 K.p.a., aby spełnić przypisane mu przez ustawodawcę funkcje musi zostać złożone w toku postępowania. Tylko wtedy stanowi ono wyczerpanie środka zaskarżenia, który przysługiwał skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeśli nie zostanie złożone w toku postępowania to nie może być uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.), który służy stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a), a w konsekwencji warunkuje dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że ponaglenie (zażalenie) powinno być złożone w trakcie postępowania administracyjnego, a nie po jego ostatecznym zakończeniu. Skarga do sądu wywiedziona w następstwie takiego spóźnionego ponaglenia nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu bowiem w terminie (podczas trwania postępowania) nie został wykorzystany przysługujący stronie środek zaskarżenia w postaci ponaglenia. Brak spełnienia wymogu z art. 52 § 2 P.p.s.a. skutkuje zatem odrzuceniem takiej skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W okolicznościach przedmiotowej sprawy postępowanie przez organem pierwszej instancji nie zakończyło się poprzez wydanie decyzji ostatecznej, bowiem organ odwoławczy uwzględnił odwołanie wniesione przez skarżącą Spółkę i decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. uchylił w całości decyzję Burmistrza Gminy [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Skoro więc zażalenie Spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza wpłynęło w dniu [...] marca 2020 r., a więc w czasie gdy postępowanie przez organem pierwszej instancji nie zostało jeszcze zakończone poprzez wydanie decyzji ostatecznej, to skarga na przewlekłość postępowania wniesiona w jego następstwie winna zostać przez Sąd Wojewódzki merytorycznie rozpoznana. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).