II SA/Wa 3814/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę Prezes Rady Ministrów (zwany dalej: "organ"), po rozpatrzeniu wniosku K. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., którą odmówił przyznania wymienionemu świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że po raz pierwszy o przyznanie świadczenia specjalnego wymienionemu zwrócił się do organu, jego ojciec W. W.. Podał, że syn, urodzony w 1968 r., jest osobą samotną i od 9 lat mieszka we wsi na [...]. Jedynym źródłem jego utrzymania jest świadczenie pieniężne należne działaczom opozycji antykomunistycznej i osobom represjonowanym z powodów politycznych. Syn hoduje też kilka kóz, "które pozwalają mu nie umrzeć z głodu". Wskazał, że K. W. ukończył studia [...], lecz jego zdaniem, nie nadaje się do żadnej pracy, co jest wynikiem uderzenia go ciężkimi kluczami po głowie przez strażnika podczas aresztowania go jako działacza opozycyjnego w 1983 lub 1984 r. Po zwolnieniu stał się innym człowiekiem. Powtarzał rok studiów, nie potrafił też nawiązać stabilnej relacji z kobietą. Miał w tym okresie zdiagnozowaną depresję i leczony był w [...] i w [...]. W. W. poinformował, że sam jest 76-letnim, schorowanym człowiekiem, przez te wszystkie lata i obecnie pomaga synowi, w miarę swoich możliwości, finansowo i rzeczowo, ale skończy się to z chwilą jego śmierci, po której syn pozostanie "na pastwie losu". Organ podniósł, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. wpłynął wniosek K. W. o przyznanie świadczenia specjalnego, w którym potwierdził informacje przekazane wcześniej przez ojca. Poproszony o wskazanie swoich dokonań w działalności opozycyjnej oraz nadesłanie dodatkowych informacji i dokumentów, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. K. W. podał, że nie do niego należy ocenianie swoich osiągnięć (nie był o to proszony). Powołał się na liczne zatrzymania na 48 godzin w latach 1986-1989 oraz na rewizje w mieszkaniu, średnio raz w miesiącu, a raz "odsiedział" 15 dni w areszcie. Był "szarpany, popychany i uderzony kluczami w głowę". Nadesłał jedynie zaświadczenie Uniwersytetu [...] wydane w 2015 r. o odbytych studiach wyższych na Wydziale [...] na stacjonarnych jednolitych studiach magisterskich na kierunku [...]. Studiował od [...] października 1987 r., a [...] czerwca 1993 r. złożył egzamin dyplomowy (programowo studia trwały 5 lat). Podał, że dyplom ukończenia studiów oraz świadectwa pracy uległy spaleniu. Ogólnikowo podał, że kilka lat pracował w administracji rządowej i w sektorze prywatnym. Poza tym pracował za granicą i w Polsce "na czarno" i "na umowy śmieciowe". O prawo do renty socjalnej nie występował. Obecnie jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, ale ofert pracy dla osób z wykształceniem prawniczym nie ma. Podał, że otrzymał odszkodowanie z tytułu doznanych represji w kwocie 2 500 zł, ale postanowienie w tej sprawie również spłonęło w pożarze jego domu. Podał, że do 2010 r. mieszkał w [...], przez kilka lat także w [...] i za granicą. Podał, że nie jest osobą niezdolną do pracy, ale "nie ma możliwości zatrudnienia w swoim zawodzie, a ponieważ ukończył 50 lat nie ma perspektyw zatrudnienia w regionie, w którym mieszka". Nie występował do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie prawa do renty, gdyż świadczenie to "nie przysługuje mu na zwykłych zasadach". Podał, że w 2004 r. pracował dorywczo w [...] i w [...], a w latach 2005-2008 "agencyjnie w fabrykach w [...]". Ponadto pracował jako pracownik fizyczny na Uniwersytecie [...] w latach 1986-1987, w 1994 r. jako [...] ds. [...] w firmie klimatyzacyjnej w [...], w latach 1998-2000 jako [...] i [...] wydziału w [...], w 2000 r. jako [...] w MSZ (umowa na czas określony), a w 2001 r. jako "[...]" w spółdzielni Mieszkaniowej [...] (umowa na czas określony). Podał, że nie posiada dokumentów, o które był proszony, gdyż spłonęły one w pożarze jego domu w [...] grudnia 2012 r., a nie występował o wydanie duplikatów świadectw pracy "ze względu na problemy komunikacyjne i ze względu na to, że nie wszystkie zakłady pracy, w których pracował, obecnie istnieją". Jak pisze, w okresie pozostawania bez pracy utrzymywał się z pomocy rodziny i przyjaciół, prac dorywczych i zasiłku z opieki społecznej. Nadesłał zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z [...] czerwca 2019 r., że jako osoba bezrobotna zarejestrowany jest od dnia [...] października 2015 r. bez prawa do zasiłku. Organ wskazał, że Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. podał, że decyzją Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] czerwca 2016 r. K. W. przyznano comiesięczne świadczenie pieniężne, które wynosi 426,58 zł. Ponadto decyzją z [...] grudnia 2017 r. wnioskodawcy przyznana została pomoc pieniężna ze środków budżetowych pozostających w dyspozycji Szefa Urzędu w wysokości 2000 zł, a decyzją z [...] kwietnia 2019 r. w kwocie 1650 zł. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych potwierdził K. W., urodzonemu w 1968 r., status działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych na podstawie wniosku zainteresowanego oraz informacji zamieszczonych w Encyklopedii Solidarności. Organ przedstawił dalsze informacje dotyczące działalności wnioskodawcy. Wskazał na dokumentację z IPN. Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2019 r. odmawiającą przyznania K. W. renty specjalnej. Wnioskodawca w swym kolejnym wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego wskazał, że zaszły nowe okoliczności w jego sprawie to jest przyznanie mu [...] czerwca 2020 r. Krzyża Oficerskiego Orderu Odrodzenia Polski. Organ wskazał, że z informacji przekazanych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wynika, że K. W. zamieszkuje we wsi [...] w niedużym drewnianym domu (dwa pokoje, kuchnia, łazienka). Mieszkanie wyposażone jest w niezbędne meble i sprzęty gospodarstwa domowego. Wnioskodawca korzysta ze świadczeń pomocy społecznej od października 2015 r.: zasiłku okresowego obecnie w kwocie 350,50 zł, sporadycznie korzysta z zasiłków jednorazowych. Otrzymuje świadczenie dla działaczy opozycji antykomunistycznej i osób represjonowanych z powodów politycznych z [...] w wysokości 460 zł miesięcznie. K. W. nie pracuje, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Wnioskodawca jest kawalerem, nie ma dzieci, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Ojciec i brat mieszkają w [...], utrzymują kontakt telefoniczny. K. W. nie zgłasza chorób przewlekłych, nie przyjmuje na stałe leków. Organ przytoczył art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Stwierdził, że zgromadzone w sprawie dokumenty nie dowodzą istnienia szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania wnioskodawcy świadczenia. Ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Organ podniósł, że wyjaśnił wnioskodawcy przesłanki przyznawania świadczeń specjalnych oraz poprosił go o jasne i dokładne udokumentowanie okoliczności wskazujących na legitymowanie się przez niego podczas swojej działalności, np. sportowej, naukowej, politycznej, społecznej, gospodarczej wybitnymi i niepowtarzalnymi zasługami a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Organ wskazał, że K. W. w swym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie powołał się na fakt przyznania mu Krzyża Oficerskiego Orderu Odrodzenia Polski i brak perspektyw na znalezienie zatrudnienia. Zdaniem organu wyjątkowość omawianego świadczenia wyklucza dopuszczalność stosowania tej instytucji powszechnie oraz przesądza, że świadczenia przyznawane na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rantach z FUS może być przyznane tylko w rzeczywiście wyjątkowych, nadzwyczajnych sytuacjach. W związku z tym nie może być ono traktowane ani jako pomoc dla wszystkich osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, ani też jako rekompensata za wyrządzone czy odczuwane krzywdy i cierpienia. Organ wskazał, że bezspornie K. W. w drugiej połowie lat 80-tych (dokumenty IPN potwierdzają działalność wnioskodawcy od 1986 r.) był aktywnym działaczem organizacji uważanych przez ówczesne władze za nielegalne, określanych jako "anarchistyczne" i "pacyfistyczne". Organ stwierdził, że nie kwestionuje działalności K. W. wynikającej ze zgromadzonego materiału dowodowego, jednakże materiał ten nie daje podstaw do uznania, że działalność ta, niewątpliwie, jak w przypadku innych osób prowadzących działalność antykomunistyczną zasługująca na uznanie, wyróżniała wnioskodawcę w gronie działaczy antykomunistycznych, w tym innych osób działających w ww. nielegalnych organizacjach w drugiej połowie lat 80-tych ubiegłego wieku, a zatem aby uzasadnione było uhonorowanie wnioskodawcy z tytułu przedstawionej działalności przyznaniem przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego. Z tytułu przedstawionej działalności i karania przez kolegia ds. wykroczeń K. W., jak inni działacze antykomunistyczni prowadzący podobną działalność i osoby represjonowane (w tym, jak wnioskodawca, karane przez kolegia ds. wykroczeń, ale także skazywane na kary pozbawienia wolności czy szykanowane w sferze zatrudnienia), otrzymuje comiesięczne świadczenie pieniężne przewidziane w ustawie o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, a także pomoc finansową ze środków budżetowych pozostających w dyspozycji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Zdaniem organu nadanie wnioskodawcy Krzyża Oficerskiego Orderu Odrodzenia Polski nie może stanowić o konieczności przyznania świadczenia specjalnego. Nadany wnioskodawcy order jest nagrodą za zasługi położone w służbie Państwu i społeczeństwu, jednak należy zwrócić uwagę, iż Krzyż Oficerski jest Orderem Odrodzenia Polski klasy czwartej, a Order Odrodzenia Polski dzieli się tylko na pięć klas. Dodatkowe uhonorowanie wnioskodawcy w formie świadczenia specjalnego powodowałoby konieczność przyznawania takich świadczeń wszystkim innym odznaczonym osobom oraz byłoby rażąco niesprawiedliwe w odniesieniu do tych, którym nadane zostały Ordery Odrodzenia Polski klasy pierwszej, drugiej, bądź trzeciej. Ponadto należy podkreślić, że kryteria przyznawania orderów i odznaczeń nie są tożsame z kryteriami przyznawania świadczeń specjalnych. Przy przyznawaniu świadczeń specjalnych brany jest pod uwagę przede wszystkim aspekt wyjątkowości i wagi zasług, a dokumenty zgromadzone w niniejszej sprawie, nie potwierdzają wyjątkowości podejmowanych przez wnioskodawcę działań. Dodatkowo organ wskazał, że Prezydent RP w 2020 r. przyznał 133 osobom Krzyże Oficerskie Orderu Odrodzenia Polski. W tym samym roku Prezes Rady Ministrów przyznał świadczenie specjalne jedynie 5 działaczom opozycji antykomunistycznej. Stosowanie zatem analogii w interpretacji kryterium nadawania Orderów Odrodzenia Polski z przesłankami przyznawania świadczeń specjalnych prowadziłoby do olbrzymiego zwiększenia liczby przyznawanych świadczeń oraz związanych z tym faktem wydatków publicznych. Organ stwierdził, że nie została spełniona także druga z przesłanek mogących uzasadnić przyznanie świadczenia specjalnego, tj. aby wykazane zostało zaistnienie zdarzeń losowych o charakterze nadzwyczajnym w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dokumenty nie potwierdzają, aby obecna sytuacja bytowa, w tym materialna wnioskodawcy spowodowana była takimi zdarzeniami, ani też, aby pozostawała w związku z działalnością wnioskodawcy prowadzoną w latach 80-tych. Z akt nie wynika też, aby niepodejmowanie przez K. W. legalnego zatrudnienia, a tym samym brak własnych środków utrzymania (wynagrodzenia czy świadczeń rentowych) spowodowane było szczególnymi, niezależnymi od wnioskodawcy okolicznościami, ani też aby pracę uniemożliwiał mu stan zdrowia lub wiek. Wnioskodawca w czasie wywiadu środowiskowego na potrzeby niniejszej sprawy nie zgłaszał przewlekłych chorób, z informacji otrzymanych z [...] w [...] nie wynika, aby miał orzeczoną niepełnosprawność, a fakt zarejestrowania jako osoba bezrobotna (która z definicji jest osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia) pośrednio potwierdza, że wnioskodawca jest zdolny do podjęcia zatrudnienia. Organ zaznaczył, że sytuacja bytowa, w tym materialna, nawet jeżeli jest ona trudna, bez wykazania przesłanek uzasadniających uznanie sytuacji wnioskodawcy za szczególną w rozumieniu powołanego przepisu, nie daje podstawy do przyznania świadczenia specjalnego, co zostało potwierdzone przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Świadczenia specjalne nie mają bowiem charakteru socjalnego i nie zależą wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te są uzasadnione. W ocenie organu mimo zrozumienia trudnej sytuacji życiowej wnioskodawcy, udokumentowane okoliczności nie uzasadniają uznania sytuacji K. W. za szczególną w rozumieniu powołanego przepisu, mogącą uzasadnić przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego. Decyzja Prezesa Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] września 2021 r. stała się przedmiotem skargi K. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, że organ otrzymał obszerną dokumentację z IPN, nie zgodził się z dokonaną przez organ oceną. Skarżący zarzucił, że organ nie wyjaśnił sprawy depresji, na którą skarżący cierpiał, a także nie zasięgnął opinii lekarzy i nie zwrócił się o dokumentację. Prezes Rady Ministrów, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik wskazał m. in., że wcześniejszy wniosek strony o przyznanie świadczenia specjalnego rozpatrzony został decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2019 r. o odmowie przyznania świadczenia specjalnego, która utrzymana została w mocy decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2019 r. Pełnomocnik wskazał, że decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Podniósł następnie, że w dniu [...] października 2020 r. K. W. ponownie zwrócił się z wnioskiem (skierowanym drogą mailową) o przyznanie renty specjalnej - wnioskując o ponowne rozpatrzenie sprawy o przyznanie renty specjalnej. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] pan K. W. został poinformowany, iż sprawa została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją z [...] sierpnia 2019 r" znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję z [...] lipca 2019 r. znak: [...] odmawiającą przyznania mu renty specjalnej. W dniu [...] listopada 2020 r. również drogą mailową wnioskodawca uzupełnił, iż nowym argumentem jest przyznanie mu przez Prezydenta Krzyża Oficerskiego Orderu Odrodzenia Polski. Pismem z dnia [...]listopada 2020 r. [...] K. W. został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku i wniesienie go we właściwej formie przewidzianej przepisami prawa. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. K. W. zwrócił się o zmianę decyzji odmownej i przyznanie mu renty specjalnej w związku z nowymi okolicznościami tj. przyznanie mu [...] czerwca 2020 r. przez Prezydenta RP Prezydenta Krzyża Oficerskiego Orderu Odrodzenia Polski. Ostatecznie, po ponownym wezwaniu organu do sprecyzowania wniosku, pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. K. W. doprecyzował, iż pismo z dnia [...] listopada 2020 r. stanowi nowy wniosek w sprawie w związku z nowymi okolicznościami w sprawie. Pełnomocnik dodał m. in., że organ nie zakwestionował, że sytuacja skarżącego jest trudna. Nie przesądza to jednak o konieczności przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Szczególnie uzasadniony przypadek wiązać się winien bowiem "[...] nie tylko z ekstremalnie nawet trudną sytuacją lecz także ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym [...]" (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 894/06). Poprawie egzystencji bytowej służą inne świadczenia, przede wszystkim te, które finansowane są ze środków pomocy społecznej. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu poparł skargę i zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie podjęcia czynności ustalenia przyczyny braku spełnienia przez skarżącego przesłanek do otrzymania prawa do świadczenia specjalnego, określenia braku wyjątkowości przypadku, bez szczegółowego wyjaśnienia przyczyn wydania decyzji odmownej w sytuacji otrzymania przez skarżącego odznaczenia Krzyża Oficerskiego za szczególne zasługi i brak szczegółowego zbadania sytuacji materialnej skarżącego, - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez błędną wykładnię i brak przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego, w sytuacji gdy przepis ten nie wymienia enumeratywnie przesłanek, które miałby spełnić, aby otrzymać świadczenie, a jego zasługi dla państwa polskiego były wyjątkowe, za co otrzymał Krzyż Oficerski. W związku z powyższy, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie świadczenia specjalnego, o które wnioskował skarżący ewentualnie o uchylenie decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał m. in., że skarżący wniósł o przyznanie mu świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na kwestię otrzymania odznaczenia w postaci Krzyża Oficerskiego z uwagi na fakt, iż w drugiej połowie lat 80 był aktywnym działaczem organizacji uważanych przez ówczesne władze za nielegalne. Brał udział w pokojowych wiecach i akcjach protestacyjnych, był jednym z figurantów w sprawie operacyjnego rozpracowywania o kryptonimie "Alternatywa", dotyczącej anarchistycznych i pacyfistycznych organizacji w [...], a także zajmował się kolportowaniem ulotek, będąc przy tym wielokrotnie osadzanym w areszcie na 48 godzin. Z uzyskanych od skarżącego informacji, wynika, że był on poddawany szykanom i represjom. Za jego działania został mu nadany Krzyż Oficerski Orderu Odrodzenia Polski, stanowiący nagrodę za zasługi dla Państwa i społeczeństwa. Zdaniem pełnomocnika skarżącego powyższe wskazuje, że organy nie podjęły się szczegółowego zweryfikowania wyjątkowej sytuacji skarżącego, jego zasług dla Państwa oraz nie podjęły się szczegółowej i rzetelnej analizy dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowym postępowaniu. Pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na jego trudną sytuację bytową. Podkreślił, że organ nie podjął się szczegółowego zweryfikowania wyjątkowej sytuacji skarżącego, jego zasług dla państwa oraz nie podjął się szczególnej i rzetelnej analizy dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowym postepowaniu. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. pełnomocnik organu odnosząc się do zarzutów pełnomocnika skarżącego z urzędu wskazał m. in., że organ nie naruszył przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wnikliwie przeanalizował sytuację skarżącego w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W zaskarżonej decyzji wskazał jasno z jakich przyczyn otrzymanie przez skarżącego odznaczenie Krzyża Oficerskiego nie dało podstaw do przyznania świadczenia specjalnego. Pełnomocnik podniósł także, że skarżący otrzymuje comiesięczne świadczenie pieniężne przewidziane w ustawie o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, a także pomoc finansową ze środków budżetowych pozostających w dyspozycji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. W ocenie Sądu, postępowanie przeprowadzone zostało przez organ zgodnie z wymogami k.p.a. W sprawie nie został naruszony art. 7, art. 77 § 1, art. 80, jak również art. 107 § 3 k.p.a. Prezes Rady Ministrów nie naruszył w tej sprawie także przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat ugruntowany jest pogląd, iż unormowanie zawarte w powyższym przepisie ma charakter wyjątkowy, mający za zadanie polepszenie sytuacji materialnej osób, których szczególne zasługi dla życia m.in. społecznego, politycznego uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznania świadczenia. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (v. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00, Lex nr 79608). Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" co oznacza, że wypełnienie hipotezy powołanego przepisu ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ przy ocenie bierze pod uwagę te okoliczności, które jego zdaniem, z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego. Znaczenie użytego określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Prezentowaną wykładnię potwierdza uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. P 38/05 (OTK-A 2006/9/123), w którym Trybunał stwierdził, iż dla przyznania świadczenia specjalnego, konieczne jest wystąpienie dwóch przesłanek, tj. szczególnych zasług wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie bądź szczególnych zdarzeń losowych oraz jego złej sytuacji materialnej. Organ dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podkreślenia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej prowadząc postępowanie zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., I OSK 2051/11). W sprawie tej organ dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Przedstawił sytuację bytową, materialną wnioskodawcy. Wskazał na uzyskiwane świadczenia, zarejestrowanie w PUP bez prawa do zasiłku. Podał, że wnioskodawca nie zgłasza chorób przewlekłych, nie przyjmuje na stałe leków. Organ wskazał, że okolicznością na którą w niniejszej sprawie powołał się wnioskodawca jest przyznanie w dniu [...] czerwca 2020 r. Krzyża Oficerskiego Orderu Odrodzenia Polski. Jest to nowa okoliczność faktyczna, która zaistniała po wydaniu przez organ prawomocnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. i którą strona wskazuje, jako uzasadniającą przyznanie świadczenia specjalnego. Materiał dowodowy, wyczerpująco zebrany, został wszechstronnie rozważony (art. 77 § 1), a ocena tego materiału dowodowego, w tym okoliczności powoływanych przez stronę nie jest dowolna (art. 80 k.p.a.) Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia ustawowe wymogi i nie pozostawia wątpliwości, z jakich przyczyn organ nie rozpatrzył pozytywnie wniosku o przyznanie skarżącej świadczenia specjalnego (art. 107 § 3 k.p.a.). W stanie faktycznym tej sprawy Sąd nie miał podstaw do podważenia stanowiska organu, że podniesiona przez skarżącą okoliczność przyznania przez Prezydenta RP Krzyża Oficerskiego Orderu Odrodzenia Polski nie stanowi podstawy do przyznania świadczenia specjalnego. Jak podniesiono to już wyżej, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r. o sygn. akt P 38/05 wskazał, że w przepisie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS chodzi o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Organ nie kwestionował zasług wnioskodawcy w ramach działalności antykomunistycznej, jednoznacznie stwierdził jednak, że materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że działalność ta, niewątpliwie, jak w przypadku innych osób prowadzących działalność antykomunistyczną zasługująca na uznanie, wyróżniała wnioskodawcę w gronie działaczy antykomunistycznych, w tym innych osób działających w ww. nielegalnych organizacjach w drugiej połowie lat 80-tych ubiegłego wieku, a zatem aby uzasadnione było uhonorowanie wnioskodawcy z tytułu przedstawionej działalności przyznaniem przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego. Podkreślenia wymaga, że kwestia była już przedmiotem oceny organu w postępowaniu zakończonym ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Jednocześnie wskazania wymaga, że Sąd nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska organu, zgodnie z którym nadanie wnioskodawcy Krzyża Oficerskiego Orderu Odrodzenia Polski nie stanowi o konieczności przyznania świadczenia specjalnego. Organ zauważył, że nadany wnioskodawcy order jest nagrodą za zasługi położone w służbie Państwu i społeczeństwu. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 138), Order Odrodzenia Polski jest nagrodą za wybitne zasługi położone w służbie Państwu i Społeczeństwu. Jednocześnie jednak Prezes Rady Ministrów zwrócił uwagę, że nadany skarżącemu Krzyż Oficerski jest Orderem Odrodzenia Polski klasy czwartej (art. 12 ust. 2 ustawy o orderach i odznaczeniach), a Order Odrodzenia Polski dzieli się tylko na pięć klas. Organ podniósł, że dodatkowe uhonorowanie wnioskodawcy w formie świadczenia specjalnego powodowałoby konieczność przyznawania takich świadczeń wszystkim innym odznaczonym osobom oraz byłoby rażąco niesprawiedliwe w odniesieniu do tych, którym nadane zostały Ordery Odrodzenia Polski klasy pierwszej, drugiej, bądź trzeciej. Przede wszystkim zaś trafnie Prezes Rady Ministrów przyjął, że kryteria przyznawania orderów i odznaczeń nie są tożsame z kryteriami przyznawania świadczeń specjalnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wymienione wyżej odznaczenie przez Prezydenta RP nie jest przesłanką samoistnie uzasadniającą przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1630/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1640/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prezydent RP, jak i Prezes Rady Ministrów działają w ramach swoich odrębnych i samodzielnych prerogatyw, których istotę stanowi swoboda oceny. Prezes Rady Ministrów w ramach ustawowych kompetencji uprawniony jest do samodzielnej oceny w postępowaniu czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W zakresie tej oceny Prezes Rady Ministrów nie jest związany rozstrzygnięciami Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (v. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 933/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prezes Rady Ministrów nie naruszył w tej sprawie prawa stwierdzając, że przy przyznawaniu świadczeń specjalnych brany jest pod uwagę przede wszystkim aspekt wyjątkowości i wagi zasług, zaś dokumenty zgromadzone w niniejszej sprawie, nie potwierdzają wyjątkowości podejmowanych przez wnioskodawcę działań. Decyzja w sprawie świadczenia specjalnego ma, co jeszcze raz należy podkreślić, charakter uznania administracyjnego. Prezes Rady Ministrów dokonał w tej sprawie samodzielnej oceny okoliczności podniesionej przez stronę, nie był zobligowany do przyznania świadczenia specjalnego w związku z odznaczeniem wnioskodawcy Krzyżem Oficerskim Orderu Odrodzenia Polski. Jednocześnie zasadnie organ wskazał, że w sprawie nie zostało wykazane zaistnienie zdarzenia losowego o charakterze nadzwyczajnym w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ocena Prezesa Rady Ministrów, że dokumenty zgromadzone w niniejszej sprawie nie potwierdzają wyjątkowości podejmowanych przez wnioskodawcę działań, które dawałyby podstawę przyznania świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie narusza prawa. Podkreślić należy, że świadczenia specjalne nie mogą stanowić odszkodowania, czy zadośćuczynienia za doznane krzywdy, czy cierpienia. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ nie kwestionował sytuacji życiowej wnioskodawcy. Zbadał też sytuację materialną strony. Świadczenie specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie ma jednakże charakteru świadczenia socjalnego. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył przepisów prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w wyroku.