II SA/Gl 1452/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie rozbiórki części obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...], 2) uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...], 3) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W wyniku pisma Zarządu Wspólnoty z dnia 2 listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej organ, organ pierwszej instancji) celem ustalenia przedmiotu sprawy, przeprowadził w dniu [...] r. oględziny budynku mieszkalnego położonego w K. przy [...] nr [...] i [...] , pismem z dnia 1 marca 2021 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na dobudowie ganku do wymienionego powyżej budynku mieszkalnego, w trakcie którego przeprowadzał poszukiwanie dokumentacji związanej z tym obiektem. Pismem z dnia 23 czerwca 2021 r. działająca przez fachowego pełnomocnika "A" Sp. z o.o. (dalej: strona, skarżąca) wniosła o dopuszczenie jej, na podstawie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, w charakterze strony do toczącego się postępowania. Postanowieniem z dna [...] r. organ pierwszej instancji, przywołując w podstawie prawnej art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji odmówił dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej polegającej na dobudowie ganku do wymienionego powyżej budynku mieszkalnego. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 37 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1074 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229) w związku z art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "B" rozbiórkę ganku samowolnie dobudowanego przez [...] r. do budynku mieszkalnego przy [...] [...] i [...] w K.. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż toku postępowania ustalono, iż przedmiotową dobudowa to rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego o zadaszony parterowy ganek na działce nr 1. z pełnymi ścianami o wymiarach 2,0x2,0m i 8 betonowymi schodami prowadzącymi na wysokość 1,60m od poziomu terenu. Przybudówka (ganek) i mieszkanie do którego przylega nie są użytkowane. Organ na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalił,, że prawdopodobnie dobudowa miała miejsce w latach 50-tch i została wykonana przez ówczesnego właściciela budynku – "C" albo użytkownika mieszkania. Na podstawie obowiązujących wówczas przepisów na wykonanie takiej dobudowy niezbędne było pozwolenie na budowę. Organ administracji architektoniczno- budowlanej, na zapytanie organu nadzoru, oświadczył, iż w kompletnych zasobach archiwalnych nie znalazł takiego pozwolenia na budowę. Z kolei Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował, że przedmiotowy budynek jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków miasta K. (zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta K.), a przedmiotowa dobudowa- ganek stanowi element mocno dysharmonizujący tę zabudowę. Wobec tego, iż Wspólnota Mieszkaniowa uchwałą nr [...] odmówiła wyrażenia zgody na legalizację przedmiotowego ganku, wykluczono uproszczony tryb postępowania legalizacyjnego. Stosując art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. (ze względu na datę budowy) organ ustalił, iż inwestor nie legitymuje się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowalne. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji. Pismem z dnia 16 lipca 2021 r., które do organu wpłynęło w dniu 19 lipca 2021r., skarżąca złożyła podanie o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją, wskazując z ostrożności, iż pismo to stanowi odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności daty powstanie przedmiotowego ganku, aktów prawnych obowiązujących w dacie jego realizacji oraz okresu archiwizowania dokumentacji technicznej, co miało wpływ na wynik postępowania, - art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie skarżącej udziału w postępowaniu, pomimo początkowego traktowania jej jako strony postępowania, - art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na niedopuszczenie skarżącej jako współwłaścicielki nieruchomości, posiadającej interes faktyczny i prawny do uczestnictwa w postępowania w charakterze strony, - art. 73 § 1 art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuzyskanie przez skarżącą wglądu w akta sprawy oraz nieprzeprowadzenie lub niedopuszczenie wszystkich dowodów w sprawie, - art. 77 § 1 i art. 78 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zgromadzenia wszystkich możliwych dowodów oraz nieuwzględnienie twierdzeń i uwag skarżącej na skutek niezawinionego braku uczestnictwa w postępowaniu, - art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie w sposób pełny i rzeczowy przyczyn odmowy wiarygodności twierdzeń i wniosków oraz błędne oznaczenie strona postępowania, - art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowanego z 1994 r. wobec niespełnienia przesłanek zawartych w dyspozycji tego przepisu oraz braku ustalenia, czy przepisy te obowiązywały w niniejszej sprawie, - art. 39 względnie art. 40 w związku z art. 40 ust. 1 do 3 Prawa budowalnego z 1974 r. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, - art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez dokonanie nieuprawnionego domniemania istnienia obowiązku przechowywanie dokumentacji budowalnego obiektu przez okres jego istnienia oraz błędna, wybiórczą i niewystarczającą ocenę stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na treść decyzji. Uwzględniając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia z dopuszczeniem do udziału w postępowaniu wszystkich zainteresowanych podmiotów. W uzasadnieniu szeroko uzasadniła podniesione zarzuty, podkreślając w pierwszej kolejności jej interes faktyczny i prawny w niniejszej sprawie, co uzasadniania jej uczestnictwo w postępowaniu na prawach strony. Następnie podkreślił, iż w sprawie nie ustalono w sposób bezsporny konkretnej daty wzniesienia przedmiotowego ganku, co rodzi konsekwencji w zakresie prawidłowego ustalenia prawa właściwego dla rozpatrzenia tej sprawy. Rozpatrując złożone odwołanie, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją nr [...] z dnia [...]r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu po przedstawieniu przebiegu postępowania stwierdził, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego organ drugiej instancji może umorzyć postępowanie odwoławcze, jeśli jest ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zachodzi w przypadku skutecznego cofnięcia odwołania oraz stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka sytuacja, zdaniem organu odwoławczego, zachodzi w niniejszej sprawie. Odwołującą spółka nie jest stroną postępowania. Nie zmienia tego fakt, iż Spółka była pierwotnie właścicielem przedmiotowego budynku, z którego następnie sukcesywnie ustanawiano odrębną własność lokali. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o własności lokali w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej. Stąd obecnie skarżąca jest właścicielem lokalu znajdującego się w budynku objętym postępowaniem, w którym ustanowiona została wspólnota mieszkaniowa, będącą współwłaścicielem gruntu, na którym przedmiotowy budynek został wzniesiony. W ocenie organu odwoławczego nie istnieje żaden przepis prawa, który pozwalałby na przyjęcie, że skarżąca posiada indywidualny interes prawny do wszczęcia i prowadzenia niniejszego postępowania. W zakresie części wspólnych budynku objętego postępowaniem, podmiotem uprawnionym do reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej jest zarząd tejże wspólnoty. Dalej organ odwoławczy przyznał, że skarżąca jest właścicielem lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku, przy czym w budynku powołano wspólnotę mieszkaniową, która wybrała jednoosobowy zarząd. Wspólnota w przedmiotowym budynku to tzw. duża wspólnota mieszkaniowa w rozumieniu ustawy o własności lokali. Gdyby wspólnotę tę tworzyły maksymalnie 3 lokale, wśród których i lokal skarżącej, wówczas na podstawie przepisów o współwłasności zawartych w Kodeksie cywilnym, każdy ze współwłaścicieli lokali wchodzących w skład wspólnoty miałby prawo do bycia stroną niniejszego postępowania. Jednak w przypadku wspólnoty mieszkaniowej obejmującej więcej niż 3 lokale, zgodnie z ustawą o własności lokali - reprezentacja takiej wspólnoty przysługuje członkom jej zarządu. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, podmiotem uprawnionym do bycia stroną niniejszego postępowania była wyłącznie wspólnota mieszkaniowa. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy potwierdziła, iż skarżąca nie jest członkiem zarządu wspólnoty mieszkaniowej budynku, a zatem nie była uprawniona do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W świetle powyższego orzeczono jak w sentencji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego złożyłaś, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarżąca Spółka. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 10 § 1 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony, mimo iż jest współwłaścicielem nieruchomości i posada interes faktyczny i prawny przejawiający się w tym, iż nadbudówka była jedynym wejściem do lokalu stanowiącego jej własność, - art. 73, § 1, art. 75 §1, art. 77 § 1 i art. 78 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez pozbawienie wglądu do akt, nieprzeprowadzenie pominięcie wszystkich dowodów, twierdzeń i uwag, zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia wszystkich możliwych dowodów i przeprowadzenie postępowania w sposób wybiorczy oraz pominięcie zgłaszanych dowodów i uwag, - art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne zastosowanie , - oraz naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. art. 37 ust. 1, art. 39, art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 i art. 83 ust1 oraz art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., poprzez niespełnienie przesłanek i wadliwe zastosowanie oraz przyjęcie nieuprawnionego domniemania istnienia obowiązku przechowywanie dokumentacji budowalnego obiektu przez okres jego istnienia. Skarżąca powtórzyła też zarzuty podniesione w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze wniosła o uwzględnienie skargi przez organ odwoławczy w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozwinęła postawione zarzuty powtarzając co do zasady argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Dodał, iż stan faktyczny sprawy uległ zmianie, gdyż wobec pozbawienia dostępu do lokalu nr [...], rozwiązana została przez najemcę w trybie natychmiastowym umowa najmu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu wykazała, iż nie odpowiadają one prawu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu były decyzje organów nadzoru budowanego rozpatrujące sprawę samowoli budowlanej polegającej na dobudowie ganku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w K. przy [...] [...] i [...]. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie art. 37 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane a dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym funkcjonuje tzw. duża wspólnota mieszkaniowa. Właścicielem jednego z lokali w tym budynku jest skarżąca Spółka. Z treści art. 21 ust.1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1048) wynika, że to zarząd kieruje sprawami tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej (czyli wtedy, gdy Wspólnota ma wyodrębnionych więcej niż siedem lokali) i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Stąd też, co do zasady, w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 w związku z art. 21 ustawy o własności lokali por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2027/96; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 596/08. Jednak w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wtedy gdy wykaże on swój indywidualny, odrębny od interesu wspólnoty własny interes (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 419/10 czy z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 627/06 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 725/05). Tylko bowiem w takich wyjątkowych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym takich jak wspólnoty mieszkaniowe czy spółdzielnie. W analizowanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca Spółka jest właścicielem lokalu nr [...] i współwłaścicielem części wspólnych nieruchomości. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, istnienia interesu prawnego skarżącej w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy można się dopatrzyć. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Spółka jest właścicielem lokalu nieszklanego na parterze budynku do którego przylegał sporny ganek, a jednocześnie ganek ten stanowi jedyne wejście do tego lokalu. Nie można podzielić twierdzenia organu pierwszej instancji, iż lokal do którego prowadził sporny ganek jest niezamieszkały i nieużytkowany. Twierdzenie takie bezpodstawnie przyjął organ pierwszej instancji, nie badając w tym zakresie dokładnie sprawy. Uniemożliwiając uczestniczenie skarżącej w toku postępowania, choć nie do końca konsekwentnie, gdyż skarżąca uczestniczyła w pierwszych oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] r., utrudnił jej przedstawienie dowodów, uwag i spostrzeżeń. Nadto organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił dopuszczenia skarżącej Spółki do udziału w postępowaniu. W tym miejscu należy podnieść, że przywołany w podstawie prawnej tego postanowienia przepis odnosi się do organizacji społecznej, a taką nie jest przecież skarżąca Spółka. Brak uczestniczenia skarżącej w tym postępowaniu uniemożliwił jej przedstawienie swego stanowiska w sprawie, co skutkowało brakiem wyjaśnienia wielu kwestii - w tym m.in. faktycznej daty wykonania przedmiotowej dobudowy, ustalenia, czy faktycznie przedmiotowa dobudowa stanowi część wspólną nieruchomości czy pełniła jedynie rolę służebną w stosunku do lokalu nr [...] i czy lokal ten jest obecnie użytkowany. W konsekwencji przeprowadzone postępowanie nie wyjaśniło sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, a wydaną w sprawie decyzję można uznać za przedwczesną. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem organu, iż skarżąca Spółka nie posiada swojego odrębnego od interesu wspólnoty - reprezentowanej przez zarząd, własnego interesu prawnego. Nie może być wątpliwości, iż skarżąca Spółka posiadała indywidulany, osobisty i bezpośredni interes nie tylko faktyczny, ale także prawny w postaci naruszenia prawa swobodnego dysponowania własnością. Nie można zatem w takiej sytuacji wywodzić generalnego wniosku, iż we wszystkich sytuacjach i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wspólnota czy jej zarząd. Nie można automatycznie utożsamiać interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej z interesem poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych Stąd nie można uznać stanowiska organu pierwszej instancji za prawidłowe. Odnosząc się natomiast do rozstrzygnięcia organu odwoławczego, także z nim nie można się zgodzić i uznać je za prawidłowe. Organ odwoławczy podzielił tu stanowisko organu pierwszej instancji, iż skarżąca nie jest stroną tego postępowania. Skoro jednak już organ pierwszej instancji uznał, iż skarżąca Spółka nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., a organ odwoławczy podzielał to stanowisko, to odwołanie złożył podmiot nie będący stroną postępowania. W takiej więc sytuacji organ odwoławczy winien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania (na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego), a nie decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przy aprobacie stanowiska organu pierwszej instancji, zaistniała bowiem w sprawie negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym, odwołanie bowiem wniósł podmiot, który nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu na prawach strony. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej organu pierwszej instancji, a także wydanego w sprawie postanowienia organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, wymienione powyżej rozstrzygnięcia organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2022 r. , poz. 329). W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł - na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz 17 z tytułu opłaty skarbowej), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi i po właściwym uzupełnieniu postępowaniu, przy uczestniczeniu w nim wszystkich zainteresowanych, podejmie stosowne rozstrzygnięcie i opatrzy jej wyczerpującym uzasadnieniem.