III FSK 2713/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego Szczecin-Śródmieście od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 387/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Szczecin-Śródmieście na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 26 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 387/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego S. w S. na uchwałę Rady Miasta S. z 26 listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej S. w S. zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 i art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: a) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.; dalej jako: "u.o.a.n.") poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że § 3 uchwały Rady Miasta S. z 26 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik w zakresie sformułowania "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r." nie narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n., bowiem określenie wejścia w życie ww. uchwały, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego 3 grudnia 2019 r., nie budziło wątpliwości i nastąpiło w dniu 1 stycznia 2020 r., podczas gdy ww. sformułowanie doprowadziło do wewnętrznej sprzeczności § 3 uchwały, a w konsekwencji, zrodziło możliwość powstania po stronie adresatów tego aktu normatywnego wątpliwości co do chwili wejścia w życie uchwały Rady Miasta S. z 26 listopada 2019 r. nr [...]; b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.; dalej jako: "P.u.s.a." i art. 3 § 1 pkt 5 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i stwierdzenie, że jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności jej w zakresie: "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r." byłoby działaniem na niekorzyść osób i jednostek organizacyjnych, które obowiązane są uiszczać opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy jedynym kryterium kontroli działania administracji publicznej przez sądy administracyjne w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego jest kryterium zgodności z prawem a nie kryterium słuszności i celowości. Skarżący na podstawie art. 176 § 1 pkt 3, art. 188 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności § 3 uchwały Rady Miasta S. z 26 listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty ustalenia opłaty za pojemnik (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2019 r., poz. 6274) w zakresie "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r.", ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3, art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. Prokurator wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na które została skierowana stosownie do zarządzenia Przewodniczącego III Wydziały Izby Finansowej z 9 lutego 2022 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), z uwagi na konieczność jej rozpatrzenia bez zbędnej zwłoki po długim okresie oczekiwania spowodowanym ograniczeniami związanymi z sytuacją pandemiczną oraz brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Prokurator zaskarżył uchwałę Rady Miasta S. z 26 listopada 2019 r., nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty za pojemnik w zakresie sformułowania "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r." zawartego w § 3 tej uchwały, żądając stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 P.u.s.a. sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej jako: "u.s.g.", według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu I instancji, § 3 uchwały narusza prawo. Ma rację Prokurator wywodząc, że § 3 kwestionowanej uchwały Rady Miasta S. wskazuje na dualizm pojęć użytych w celu określenia początku obowiązywania norm prawnych wysłowionych w tym akcie normatywnym. Z jednej bowiem strony uchwałodawca wskazuje, że uchwała wchodzi w życie stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n., zaś z drugiej strony podnosi, że moc obowiązująca tych przepisów odnosi się do stanów faktycznych, poczynając od 1 stycznia 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie wskazał wręcz, że uchwała pomimo literalnego brzmienia jej § 3 wchodzi w życie 1 stycznia 2020 r. Skoro uchwała została opublikowana w publikatorze 3 grudnia 2019 r., to stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. i pierwszej części normy zawartej w § 3 zaskarżonej uchwały powinna wejść w życie 18 grudnia 2019 r. Stwierdzenie przez WSA w Szczecinie, że weszła w życie 1 stycznia 2020 r. stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Skoro w zamyśle organu zamierzał on, aby normy wskazane w zaskarżonej uchwale weszły w życie 1 stycznia 2020 r. to powinien właśnie w taki sposób sformułować przepis o wejściu w życie, aby nie budził żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Organ uchwałodawczy nie powinien przy tym rozbijać pojęć. Wydłużenie okresu vacatio legis ponad podstawowe 14 dni umożliwia art. 4 ust. 1 u.a.o.n. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wejście w życie i uzyskanie mocy przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie. Zatem redakcja § 3 uchwały jest wadliwa. Niemniej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że wadliwość ta nosi znamiona istotnego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności § 3 uchwały. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 4 u.o.a.n. określa zasady, tryb i sposób według jakich wchodzą w życie akty normatywne. Przyjęty w zaskarżonej uchwale, aczkolwiek pod względem konstrukcyjnym wadliwie, sposób określenia wejścia w życie uchwały, znajduje potwierdzenie w treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n., gdzie stanowi się, że wejście w życie aktu normatywnego może nastąpić w terminie dłuższym aniżeli 14 dni. Należy stwierdzić, że brzmienie § 3 uchwały: uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r., nie budzi wątpliwości, od kiedy przepisy uchwały zaczynają obowiązywać tj. od 1 stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przyjęcie przez Sąd I instancji argumentacji odwołującej się do "korzyści osób i jednostek organizacyjnych" świadczy o naruszeniu art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a. albowiem Sąd I instancji odwołał się do kryterium kontroli innego, aniżeli jedynie dopuszczonego przez ustawę kryterium zgodności z prawem, Niemniej, uchybienie to w świetle wyżej przedstawionych wywodów pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Końcowo, Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze sposób określenia przedmiotu zaskarżenia przez Prokuratora zwraca uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 4359/21 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) sformułował tezę, zgodnie z którą najmniejszą częścią, o jakiej mowa w art. 147 § 1 P.p.s.a. jest samodzielna myśl wyrażona w uchwale, co sprowadza się do jednostki redakcyjnej i unieważnienie części uchwały oznaczać może najmniej unieważnienie właśnie jednostki redakcyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.