III SA/Gd 61/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 18 sierpnia 2021r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 października 2021r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. B. (dalej: strona, skarżąca) od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 18 sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o odmowie przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny. W dniu 7 września 2020 r. J. B. zwróciła się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką U. K., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia 13 lutego 2014 r., wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Orzeczenie to wydano na stałe. Wskazano w nim, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności u U. K., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 grudnia 2011 r. Decyzją z dnia 7 października 2020 r., nr [...], Burmistrz Miasta [...] odmówił J. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ wskazał m.in. na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualny tekst jednolity Dz.U. 2022r., poz. 615), powoływanej w skrócie jako: "u.ś.r.", w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Zatem wnioskodawczyni posiadając prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie jest uprawniona do wnioskowanego świadczenia. Po rozpoznaniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 26 listopada 2020 r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. J. B. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 114/21 uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 listopada 2020 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 7 października 2020 r. Sąd wskazał, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiająca w każdym przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, którym przysługuje prawo do świadczenia emerytalnego czy rentowego, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości. W związku z tym należy umożliwić osobie uprawnionej dokonanie wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Właściwie prowadzone postępowanie powinno umożliwić skarżącej zawieszenie prawa do renty i pobieranie przez nią świadczenia pielęgnacyjnego od daty zawieszenia tego prawa. Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie dokonania wszechstronnych ustaleń, pozwalających na stwierdzenie, czy skarżąca spełnia wszelkie pozytywne materialnoprawne przesłanki, by uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, a jeśli tak, to konieczne będzie udzielenie skarżącej niezbędnych informacji i pouczeń o treści wynikającej z przedstawionej powyżej wykładni przepisów prawa. W toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji wezwał stronę m.in. do oświadczenia o podjętej decyzji w sprawie wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego, a w przypadku wyboru prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, do dostarczenia decyzji organu emerytalno-rentowego o zawieszeniu prawa do renty. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik strony poinformował, że strona prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności nie zawiesi, ponieważ stanowiłoby to naruszenie jej uprawnień w zakresie przychodów jakie może osiągnąć, będąc do tej renty uprawnioną. W dniu 2 sierpnia 2021 r. strona przekazała organowi pierwszej instancji odpis skrócony aktu zgonu, z którego wynika, że U. K. zmarła w dniu 14 marca 2021 r. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2021 r. Burmistrz Miasta [...] umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 735), dalej "k.p.a.", jako powody bezprzedmiotowości postępowania wskazując śmierć U. K. oraz nieprzedstawienie przez stronę dowodów na zawieszenie prawa do renty. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez stronę renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 7 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 18 sierpnia 2021 r. i orzekło o odmowie przyznania J. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką U. K. w okresie od dnia 1 września 2020 r. do dnia 14 marca 2021 r. Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i po przedstawieniu przebiegu postępowania wskazało, że strona do dnia śmierci matki nie zawiesiła prawa do renty, co uzasadnia orzeczenie o odmowie przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku opieką nad niepełnosprawną matką w okresie od dnia 1 września 2020r. do 14 marca 2021r. J. B., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do renty, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może prowadzić do takiego wniosku, jednak zdaniem skarżącej zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo renty, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do renty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, choć nie z powodów w niej podniesionych. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a decyzja organu I instancji z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia 18 sierpnia 2021r. wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest wadliwa, gdyż w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, co dostrzegło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając w punkcie pierwszym swojego rozstrzygnięcia tę decyzję, choć, co należy odnotować, nie uzasadniając swojego stanowiska w tym zakresie. Należy zatem wskazać, że organ I instancji jako powód umorzenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał fakt śmierci w toku postępowania osoby podlegającej opiece, tj. matki strony U. K.. Tymczasem śmierć osoby podlegającej opiece nie świadczy o bezprzedmiotowości skierowanego przez opiekuna do organu żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres rzeczywiście sprawowanej przez niego opieki, tj. za okres od złożenia wniosku o przyznanie świadczenia do momentu śmierci osoby podlegającej opiece (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 613/18). Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną, ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. W konsekwencji fakt, że matka skarżącej zmarła w trakcie trwania postępowania administracyjnego, ma o tyle wpływ na toczące się postępowanie, że ewentualnie uwzględniając wniosek skarżącej i przyznając jej świadczenie pielęgnacyjne (z zastrzeżeniem spełnienia wszystkich wymaganych prawem przesłanek, co nie jest przesądzone), należy to świadczenie przyznać do dnia śmierci jej matki. W związku z powyższym uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy było prawidłowe. Nie można jednak zgodzić się z drugą częścią zaskarżonej decyzji z dnia 7 października 2021 r., w której organ orzekł co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pogląd, że jeżeli organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z powodu jego bezprzedmiotowości, organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2012 r., II OSK 801/12, wyrok NSA z dnia 2 września 2021 r., II OSK 3092/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2021 r., II SA/Wa 1223/20). Wskazuje się, że na tle art. 104 § 2 k.p.a. można wyróżnić dwa rodzaje decyzji administracyjnych: decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty (w całości lub w części) i decyzje kończące sprawę w danej instancji w inny sposób, do których zalicza się decyzje wydane na podstawie art. 105 k.p.a. Decyzja umarzająca postępowanie (w całości lub w części) nie jest decyzją merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, jest decyzją o charakterze procesowym, zamykającą drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron w danej sprawie, gdyż postępowanie (w całości albo w części) stało się bezprzedmiotowe. Decyzje merytoryczne rozstrzygające sprawę co do jej istoty i decyzje umarzające postępowanie, są to dwa różne typy rozstrzygnięć administracyjnych, których nie można dowolnie używać w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Organ drugiej instancji uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy) zmienia materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej sprawy, co w tym przypadku nie ma miejsca, gdyż zaskarżona decyzja z dnia 7 października 2021r. jest decyzją jednoinstancyjną chociaż wydaną przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2012 r., II OSK 801/12 i powołane tam orzecznictwo). Organ pierwszej instancji umarzając postępowanie uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe czyli nie ma sprawy administracyjnej i do wykazania jej braku zmierza jej wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. W takim przypadku organ odwoławczy uchylając decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty, w zasadzie musi przeprowadzić od nowa całe postępowanie wyjaśniające, pozbawiając tym samym strony prawa do odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy tymczasem może przeprowadzić jedynie uzupełniające (w pewnym zakresie) postępowanie wyjaśniające – art. 136 k.p.a. Jeżeli zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Granice rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji wyznacza zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszej instancji. Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo stwierdziło, że brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu śmierci w toku postępowania osoby podlegającej opiece, jednak z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 15 k.p.a. orzekło co do istoty sprawy, zamiast na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zobowiązany będzie do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej uwzględniając, że śmierć U. K. w dniu 14 marca 2021 r. nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania. W postępowaniu tym organ oceni skutki braku złożenia przez skarżącą oświadczenia o zawieszeniu prawa do renty nie w kontekście bezprzedmiotowości postępowania, ale w kontekście spełnienia lub niespełnienia przesłanek z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., uwzględniając przy tym również wskazania co do dalszego postępowania wynikające z wydanego w tej sprawie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 114/21. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego stronę adwokata, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).