IV SAB/Po 48/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Dyrektora Z. w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Zespół Opieki Zdrowotnej w W. do rozpoznania wniosku skarżącego A. W. z dnia [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie objętym lit.A pkt 3, 4 i 6 oraz lit.B pkt 2 wniosku i to w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że Zespół Opieki Zdrowotnej w W. dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Zespołu Opieki Zdrowotnej w W. na rzecz skarżącego A. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu [...] grudnia 2020 r. A. W. (dalej również: wnioskodawca; skarżący) złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej polegającej na przekazaniu kserokopii niżej wymienionych dokumentów dotyczących realizacji - finansowanego ze środków publicznych - zadania inwestycyjnego pn. "Rozbudowa i dostosowanie do aktualnych wymagań istniejącego obiektu Szpitala Zespołu Opieki Zdrowotnej w W. ": A. w odniesieniu do umowy nr [...] z dn.[...].03.2018r. zawartej z Konsorcjum firm: 1) Z. w S. , 2 )"G. " Sp. z o.o. z siedzibą w K. , 3) Firma U. z siedzibą w W. (zwanego dalej "Konsorcjum") 1. wszystkich protokołów z narad koordynacyjnych za okres od [...].03.2018 r. do [...].07.2020 r. 2. protokołu przekazania Konsorcjum przez Szpital terenu budowy; 3. umowy ubezpieczenia oraz polisy ubezpieczeniowej, o których to dokumentach mowa w § 8 ust.1 pkt. 1, 2 i 3 oraz ust.4 umowy łączącej Szpital i Konsorcjum; 4. umowy ubezpieczenia oraz polisy ubezpieczeniowej, o których to dokumentach mowa w § 8 ust.5 umowy łączącej Szpital i Konsorcjum; 5. gwarancji ubezpieczeniowej tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umowy o którym to dokumencie mowa w § 9 ust.1 i 2 umowy łączącej Szpital i Konsorcjum; 6. dowodu wniesienia zabezpieczenia należytego wykonania umowy na okres do dn. [...].03.2020 r. w związku z zawarciem aneksu nr [...] do umowy nr [...] z dn.[...].03.2018r. (w związku z postanowieniami § 9 ust.4 umowy łączącej Szpital i Konsorcjum); B. w odniesieniu do umowy nr [...] z dn. [...].10.2020 r. zawartej z Konsorcjum firm W. Sp. z o.o. Sp.k. i H. Sp. z o.o. (zwanego dalej "W. ") 1. umowy ubezpieczenia oraz polisy ubezpieczeniowej, o których to dokumentach mowa w § 8 ust. 1 pkt. 1,2 i 3 oraz ust.4 umowy łączącej Szpital i W. ; 2. gwarancji ubezpieczeniowej tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umowy o którym to dokumencie mowa w § 9 ust.1 i 2 umowy łączącej Szpital i W. . Zobowiązany nie przekazał Skarżącemu - w terminie określonym w art.13 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - dokumentów wyszczególnionych we wniosku Skarżącego z dnia [...].12.2020r. i nie przedstawił Skarżącemu jakichkolwiek wyjaśnień w tym przedmiocie. W sytuacji jak wyżej - Skarżący przesłał w dniu [...].01.2021r. do Zobowiązanego monit w kwestii załatwienia wniosku Skarżącego z dnia [...].12.2020r. W dniu [...].01.2021r. Skarżący otrzymał od Zobowiązanego przesyłkę listową z zaledwie trzema dokumentami - bez podania przez Zobowiązanego jakichkolwiek wyjaśnień o powodach nie przekazania Skarżącemu pozostałych dokumentów wyszczególnionych we wniosku Skarżącego z dnia [...].12.2020r. Zobowiązany nadal nie przekazał Skarżącemu następujących dokumentów (o których przekazanie Skarżący zwrócił się do Zobowiązanego swoim wnioskiem z dn.[...].12.2020r.): A. w odniesieniu do umowy nr [...] z dn.[...].03.2018r. zawartej z Konsorcjum firm: 1) Z. " w S. , 2) "G. " Sp. z o.o. w K. , 3) Firma U. w W. (zwanego dalej "Konsorcjum"): 1. kompletu protokołów z narad koordynacyjnych za okres od [...].03.2018r. do [...].07.2020r.; 2. protokołu przekazania Konsorcjum przez Szpital terenu budowy; 3. umowy ubezpieczenia oraz polisy ubezpieczeniowej, o których to dokumentach mowa w § 8 ust.l pkt. 1,2,3 i ust 4 umowy łączącej Szpital i Konsorcjum; 4. umowy ubezpieczenia oraz polisy ubezpieczeniowej, o których to dokumentach mowa w § 8 ust.5 umowy łączącej Szpital i Konsorcjum; B. w odniesieniu do umowy nr [...] z dnia [...].10.2020r. zawartej z Konsorcjum firm W. Sp. z o.o. Sp.k. i H. Sp. z o.o. (zwanego dalej "W. ") 1. umowy ubezpieczenia oraz polisy ubezpieczeniowej, o których to dokumentach mowa w § 8 ust.1 pkt.3 oraz ust.4 umowy łączącej Szpital i W. . W związku z nie przekazaniem Skarżącemu przez Zobowiązanego w/w dokumentów - Skarżący przesłał w dniu [...].02.2021 r. do Zobowiązanego ponowny monit w kwestii załatwienia wniosku Skarżącego z dnia [...].12.2020r. Pomimo przesłanego Zobowiązanemu kolejnego monitu i pomimo upływu terminu wskazanego w przesłanym monicie - Zobowiązany nie przesłał Skarżącemu wnioskowanych dokumentów i nie przekazał jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Zespołu Opieki Zdrowotnej w W. do udzielenia - w terminie 14 dni od otrzymania wyroku (wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności) - informacji publicznej zgodnie z wnioskiem Skarżącego z dnia [...].12.2020r.; 2. stwierdzenie, że bezczynność Zespołu Opieki Zdrowotnej w W. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie od Zespołu Opieki Zdrowotnej w W. na rzecz Skarżącego kwoty pieniężnej w wysokości [...] zł; 4. zasądzenie na rzecz Skarżącego wszelkich kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu składane przez skarżącego wnioski w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są czynione w interesie publicznym, a stanowią jedynie instrument służący pozyskaniu informacji w celu łatwiejszego dochodzenia roszczenia od tut. szpitala przez wnioskodawcę. Roszczenie dotyczy zapłaty za wykonanie części instalacji gazów medycznych, które wnioskodawca wykonał na rzecz tut. szpitala jako podwykonawca w okresie, kiedy generalnym wykonawcą zadania inwestycyjnego w postaci rozbudowy i przebudowy szpitala był podmiot, z którym ZOZ w W. odstąpił od umowy z jego winy (zawezwanie do próby ugodowej z dnia [...].12.2021 r. w sprawie [...] SR w P., Wydział [...] w załączeniu). ZOZ w W. uznał, że w omawianej sytuacji mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji publicznej, albowiem wniosek został złożony jedynie celem realizacji partykularnych interesów wnioskodawcy. Niezależnie od powyższego, organ wskazał, że odpowiedział na zapytanie wnioskodawcy o udzielenie informacji publicznej pismem z dnia [...].03.2021 r., do którego załączył zdecydowaną większość wnioskowanych materiałów (pismo z [...].03.2021 r. wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru w załączeniu). W kolejnym piśmie (którego mimo kwerendy dokumentów nie odnaleziono) ZOZ oświadczył wnioskodawcy, że ze względu na trwającą przebudowę szpitala i zawirowania organizacyjne związane z funkcjonowaniem oddziału Covidowego nie może odnaleźć reszty żądanych dokumentów. Jednocześnie, wniesiono o nienakładanie na tut. szpital przez Sąd grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Wskazano, że szpital w okresie ostatnich 12 miesięcy był miejscem angażującej energię przebudowy i rozbudowy szpitala, jak również otwarcia oddziału Covidowego, zamknięcia go (na podstawie decyzji Wojewody W.), a następnie ponownego uruchomienia w momencie rozwinięcia się kolejnej fali pandemii. Nieuchronny chaos organizacyjny z tym związany oraz niedobór fachowego personelu mogącego "obsłużyć" wniosek złożony przez wnioskodawcę oraz nadesłaną w ślad za nim skargę przyczynił się do niezawinionego niedochowania terminów nałożonych na organ na podstawie przepisów p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W kontrolowanej sprawie administracyjnej skarżący domagał się udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), która reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 i 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1949/19 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i poddał merytorycznej ocenie jej zasadność. Na wstępie dalszych rozważań Sąd zaznacza, że pomiędzy stronami nie było sporu, co do podstawowego charakteru żądanej informacji, tj. nie kwestionowano, iż żądane informacje mają walor informacji publicznej. Nie ulega również wątpliwości, że ZOZ w W. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bądź też do wydania decyzji odmownej w tym zakresie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy żądanie wniosku dotyczy informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do udostępnienia tej informacji publicznej, w ustawowym 14 - dniowym terminie nie udostępnił informacji będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy u.d.i.p.). Należy dodać, że Sąd bada bezczynność na dzień wniesienia skargi, co oznacza, że wydanie aktu (dokonanie czynności) przez organ (odpowiednio podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej) po wniesieniu skargi, nie czyni postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie bezprzedmiotowym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, co do zasady, nie później niż w terminie czternastu dni od dnia złożenia wniosku. W myśl natomiast art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Samo udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje w formie pisma. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział zaś w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Ma to zatem miejsce w sytuacji, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Sądowi z urzędu wiadome jest, że niniejsza skarga pierwotnie nie została przekazana do Sądu przez Organ. Pismem z dnia [...] stycznia 2022 roku skarżący złożył wniosek do WSA w Poznaniu o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., a sprawa została zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt IV SO/Po 4/22. Skarga niniejsza, wraz z odpowiedzią na skargę została nadesłana do Sądu dopiero w dniu [...] marca 2022 r. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu. Co prawda organ w związku z wniesionym ponagleniem Skarżącego przesłał większość wnioskowanych dokumentów, jednakże dopiero po upływie ponad dwóch miesięcy. Co do reszty informacji, organ stwierdził, ze nie może odnaleźć wnioskowanych dokumentów. Jak twierdzi organ o powyższym poinformował skarżącego pismem, jednakże brak takowego w aktach sprawy. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że w dacie orzekania organ pozostawał w bezczynności w zakresie pełnego rozpoznania wniosku skarżącego z [...] grudnia 2020 r., co skutkowało koniecznością zobowiązania tego organu do jego załatwienia w zakresie, jaki nie wynika z odpowiedzi udzielonej pismem z [...] marca 2021 r., w terminie 14 dni (pkt 1 wyroku). Niemniej jednak, oceniając charakter bezczynności organu należy podnieść, że organ w stwierdzonej bezczynności nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13) (pkt 2 wyroku). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy mieć bowiem na względzie, że nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji nie stanowiło przejawu złej woli organu. Sąd miał na uwadze to, że na sprawność działania organu wpływ miały okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę takie jak przebudowa i rozbudowa szpitala, jak również otwarcie oddziału Covidowego i związany z tym chaos organizacyjny. Sąd orzekł również o niewymierzaniu organowi grzywny (pkt 3 sentencji wyroku), uznając, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie tego wniosku. Jak wynika bowiem z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Sąd może więc orzec jeden z tych środków represyjnych albo oba łącznie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 1314/16, dostępny w Internecie). Nałożenie zatem na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - podobnie, jak i zasądzenie sumy pieniężnej od organu – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017r., sygn. akt II GSK 1695/16, dostępny w Internecie). W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do jej nałożenia. W pkt 4 wyroku Sąd oddalił skargę w zakresie, w jakim skarżący domagał się przyznania mu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wskazać bowiem trzeba, że środek ten orzekany jest przez Sąd fakultatywnie, a jego przyznanie ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. Suma pieniężna nie powinna być więc przyznawana w każdym postępowaniu, gdzie stwierdza się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a jedynie w tych sytuacjach, gdzie zwłoka lub opieszałość organu mają charakter kwalifikowany, zainteresowana osoba doznaje uszczerbku (osobistego, majątkowego), a poczucie praworządności wymaga zrekompensowania tego stanu zainteresowanej stronie. Takie okoliczności, zdaniem Sądu, nie zachodzą w niniejszej sprawie, a ponadto uzasadnienia dla przyznania tej sumy nie przedstawił sam skarżący. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 p.p.s.a