III OSK 4914/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 1052/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych 1. prostuje w zaskarżonym wyroku numer rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] w ten sposób, że zamiast numeru [...] wpisać nr [...]; 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 11 lutego 2021 r. II SA/Ke 1052/20, po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] października 2020 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa) poprzez jego niezastosowanie; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.) [ustawa o samorządzie gminnym jest z 8 marca 1990 r., co NSA traktuje jako oczywistą pomyłkę] w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie niepełnych ustaleń; 2. art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego; 3. art. 148 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo braku podstaw i uchylenie skarżonego aktu nadzoru oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia przesłanek do oddalenia skargi w całości; 4. art. 135 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, a mianowicie brak oceny uchwały Rady Miejskiej w [...] i podjęcia środków przewidzianych ustawą w celu jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zrzekł się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Dla lepszego zrozumienia zapadłego rozstrzygnięcia przypomnieć jedynie należy istotę sprawy. Otóż, Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] w sprawie uchwalenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, podjętej na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm.; dalej: zzw). Organ nadzoru uznał, że gmina w procesie podejmowania uchwały pominęła art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, który stanowi, że "Przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymaga projekt polityki, strategii, planu i programu w dziedzinie przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu, opracowywany lub przyjmowany przez organy administracji, wyznaczający ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko." Strategicznej oceny oddziaływania na środowisko nie przeprowadzono, ani nie odstąpiono od niej, co Wojewoda uznał za istotne naruszenie prawa. Sąd I instancji, na skutek skargi Gminy [...], uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze. Stwierdził, że są wątpliwości, czy art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej ma w tej sprawie zastosowanie, bo art. 21 zzw do tego przepisu nie odsyła, a jednocześnie w ust. 3 wymienia, z czym uchwała ma być zgodna. Ponadto, Sąd I instancji stwierdził, że gdyby nawet przyjąć systemowo, że art. 46 ustawy środowiskowej ma zastosowanie przy podejmowaniu uchwały z art. 21 zzw, to Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wyjaśnił, dlaczego, oraz które planowane w uchwale przedsięwzięcia (i z jakiego przepisu rozporządzenia wykonawczego to wynika) mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Pierwszą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest to, czy art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej ma w tej sprawie zastosowanie. Jego treść została zacytowana wyżej. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć co do zasady twierdząco. Wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, opracowywany przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a po sprawdzeniu przez organ wykonawczy gminy przyjmowany przez radę gminy (art. 21 ust. 1, 3-5 zzw) może być bowiem planem w dziedzinie gospodarki wodnej, opracowywanym lub przyjmowanym przez organy administracji, wyznaczającym ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Nawet jeśli art. 21 zzw (w szczególności ust. 3 tego przepisu) nie odsyła wprost do stosowania art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, to dokonując wykładni systemowej należy przyjąć, że taki obowiązek ustawowy istnieje, pod warunkiem, że planowane przedsięwzięcia mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Potwierdzeniem takiej wykładni jest art. 3 ust. 1-5 dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz. U. UE. L.2001.197.30), której wdrożeniem jest między innymi art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Z ust. 2 art. 3 powyższej dyrektywy wynika, że "Z zastrzeżeniem art. 3, ocenę wpływu na środowisko przeprowadza się w odniesieniu do wszystkich planów i programów, a) które są przygotowane dla rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, energetyki, przemysłu, transportu, gospodarki odpadami, gospodarki wodnej, telekomunikacji, turystyki, planów zagospodarowania przestrzennego lub użytkowania gruntu i które ustalają ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję, dotyczącego projektów wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy 85/337/EWG; lub b) które, ze względu na potencjalny wpływ na tereny, zostały uznane za wymagające oceny na podstawie art. 6 lub 7 dyrektywy 92/43/EWG." W dyrektywie mówi się o wszystkich planach i programach, z określonych tam dziedzin, ustalających ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję, dotyczącego projektów wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy 85/337/EWG. Co do zasady więc przepis, który na gruncie prawa krajowego wdraża dyrektywę, mógł mieć w sprawie zastosowanie. Problem polega jednak na tym, że w samym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda [...] nie wykazał, które z przedsięwzięć wymienionych w planie (w kwestionowanej uchwale) może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a to jest warunek konieczny dla podjęcia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, na gruncie art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Wojewoda wskazał jedynie, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m. in. urządzenia lub zespoły urządzeń umożliwiających pobór wód podziemnych (pkt 73-74) oraz sieci kanalizacyjne o całkowitej długości przedsięwzięcia nie mniejszej niż jeden kilometr (pkt 81). Nie powiązał jednak konkretnych przedsięwzięć wymienionych w przyjętym wieloletnim planie, z konkretną normą wynikającą z powołanego rozporządzenia. Próbował uczynić to dopiero w odpowiedzi na skargę Gminy oraz obecnie czyni to w skardze kasacyjnej. Należy to jednak uznać za działanie spóźnione. Zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać m. in. uzasadnienie faktyczne i prawne. "Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego musi odpowiadać zarówno pod względem treściowym, jak i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu obowiązku rzetelnego sporządzenia uzasadnienia, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów" (zob. wyrok NSA z 14.09.2021 r. II OSK 1056/21, LEX nr 3241007). "Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprawidłowe, gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności" (zob. wyrok NSA z 10.12.2009 r. II OSK 1546/09, LEX nr 597323). W okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie organu nadzoru wskazane w poprzednim akapicie ma swoje doniosłe znaczenie, bowiem takie niepełne uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego mogło utrudnić Gminie [...] ustosunkowanie się do zarzutów organu nadzoru, co do konieczności przeprowadzenia strategicznej oceny środowiskowej, zarówno ze sfery faktów, mających znaczenie prawne, jak również co do samej normy prawnej wynikającej z rozporządzenia. Pamiętać też należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie było stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, ale w rozstrzygnięciu nadzorczym. Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, że rozstrzygniecie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem art. 91 ust. 3 u.s.g., ponieważ nie zawierało prawidłowego uzasadnienia podstawy faktycznej i prawnej. Organ nadzoru nie wykazał, w ocenie Sadu I instancji, że projekt planu przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w [...] wymagał uprzedniego przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. W konsekwencji nie poddaje się kontroli – jako przedwczesne – twierdzenie Wojewody [...], że uchwała Rady Miejskiej w [...] jest sprzeczna z prawem. Ocenę tę, z powodów podanych wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut, że Sąd I instancji co do zasady odmówił zastosowania art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Stwierdził jedynie, że przesłanki jego zastosowania nie zostały dostatecznie wykazane, z czym należy się zgodzić, a co czyni nieusprawiedliwionym także zarzut naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 81 k.p.a. W sytuacji, gdy istotne dla sprawy okoliczności nie zostały dostatecznie wyjaśnione, nie można też oczekiwać, że na podstawie art. 135 p.p.s.a. to Sąd I instancji, uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze, miał także obowiązek usunięcia z obrotu prawnego uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, do czego zdaje się zmierzać zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., pomijając już fakt, że sama uchwała nie był przedmiotem skargi do Sądu I instancji. Także zarzut naruszenia art. 148 oraz art. 151 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony, gdyż obydwa te przepisy, mające charakter wynikowy, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (pkt 2 wyroku). W pkt 1 wyroku, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., dokonano sprostowania w wyroku Sądu I instancji numeru rozstrzygnięcia nadzorczego, będącego przedmiotem skargi, uznając błąd w numerze jako oczywistą omyłkę pisarską. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.