II OSK 1704/19

Dnia 12 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 843/18 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzje Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 843/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na zaskarżoną decyzją Wojewody [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydent Miasta J. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej Spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z budową wewnętrznej instalacji zalicznikowej do jej zasilania, przewidzianych do realizacji na działce nr [...] w obrębie B., w J. przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S. K. i D. K. jako współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowa inwestycja narusza postanowienia uchwały Rady Miejskiej w J. nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. ...]). Działka inwestycyjna położona jest bowiem na terenie o symbolu RP04 – teren upraw polowych, łąk i pastwisk. Dla tego terenu zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 2 lit. d planu miejscowego, w granicach oznaczonej na rysunku strefy ochrony pośredniej ujęcia wody pitnej, obowiązuje zakaz zabudowy. Zdaniem organu, postanowienia planu nie są też sprzeczne z ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.). Wprowadzony zakaz dotyczy zaś przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Brak bowiem legalnej definicji pojęcia "zabudowa". Zgodnie z powszechnym rozumieniem, zabudowa to ogół obiektów budowlanych, znajdujących się na danym terenie, które wpływają na intensywność jego wykorzystania. Stąd też inwestycja narusza wymóg z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Uzupełniając skargę, w kolejnym piśmie z dnia 30 października 2018 r. skarżąca Spółka powołała się na dołączoną opinię urbanistyczną celem wykazania zgodności inwestycji z planem miejscowym. Ustalenia planu dla terenu o symbolu RP, dopuszczają bowiem urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. Plan rozróżnia też budynki oraz obiekty, np. maszt telefonii komórkowej. Zatem zakaz zabudowy dotyczy wyłącznie budynków, a nie – sieci, gdyż nie wprowadzają one zagrożeń dla ujęcia wody pitnej. Obowiązujący plan został też uchwalony przed wejście w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Uczestnik postępowania A. M. przychyliła się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 843/18, oddalając skargę, wskazał, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "zabudowa" i na tej podstawie trafnie stwierdził, że przedmiotowa inwestycja narusza postanowienia planu miejscowego, wyżej powołanego, co musiało skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że przywołany przez organ odwoławczy § 11 ust. 3 pkt 2 lit. d planu miejscowego, dotyczy jedynie fragmentu terenów o symbolu RP 03 i 04, w granicach oznaczonej na rysunku planu strefy ochrony pośredniej ujęcia wód. Jest poza sporem, że teren inwestycji położony jest w granicach tej strefy. Oznacza to, że na obszarze strefy ochrony pośredniej obowiązują zakazy, wprowadzone w § 11 ust. 3 pkt 2 uchwały, w tym zakaz zabudowy (lit. d). Całościowa analiza postanowień planu nie pozwala też na przyjęcie, że zakaz zabudowy dotyczy wyłącznie lokalizacji budynków. Wniosku takiego nie sposób wyprowadzić z postanowień § 11 ust. 8 planu, regulującego zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W szczególności, pkt 2 tego przepisu, wprowadza możliwość rozbudowy sieci infrastruktury technicznej. Przedmiotowa inwestycja nie stanowi rozbudowy sieci, lecz budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Jej realizacja jest dopuszczalna na terenie o symbolu RP – uprawy polowe, łąki i pastwiska, lecz w odległości nie mniejszej od 100 m od terenów mieszkaniowych (§ 11 ust. 1 lit. e planu). Jest poza sporem, że odległość ta została zachowana. Jednak dla strefy ochrony pośredniej wód, obejmującej część terenów o symbolach RP 03 i 04, obowiązuje zakaz zabudowy. Zdaniem Sądu, brak podstaw prawnych do przyjęcia, aby pojęcie "zabudowa" ograniczyć do budynków, a w szczególności, aby pojęcie to nie dotyczyło infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu miejscowego – w planie miejscowym określało się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W przypadku braku planu miejscowego, warunki zabudowy ustala się w decyzji. Urządzenia infrastruktury technicznej podlegają tej regulacji, co wynika wprost z art. 61 ust. 3 tej ustawy. Oznacza to, że w urbanistyce zabudowa obejmuje nie tylko budynki, ale wszelkie obiekty budowlane. Zatem zabudowa działki jest równoznaczna z usytuowaniem na niej obiektów budowlanych (vide: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 2 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 498). Także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że "zabudowa" odnosi się do pojęcia budowy z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zatem oznacza wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę. Stacja bazowa stanowi budowlę, czyli obiekt budowlany, wymieniony w art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do definiowania pojęcia "zabudowa" w planie miejscowym. Nieistotne jest zatem, w jaki sposób określono dopuszczalną powierzchnię zabudowy (§ 11 ust. 5 uchwały). Brak określenia wskaźnika dla infrastruktury technicznej, nie oznacza, że nie stanowi ona zabudowy. Co więcej, projekt budowlany przedmiotowej inwestycji (str. 11) określa powierzchnię zabudowy: - płyta fundamentowa wieży – 58,7 m2, - płyta fundamentowa pod ruszt – 2,75 m2, - nawierzchnia utwardzona – 100 m2, - utwardzony dojazd – 25 m2. Przeczy to wprost twierdzeniom skarżącej, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi zabudowy. Brak też podstaw prawnych do uwzględnienia przedłożonej przez skarżącą opinii urbanistycznej. Opinia ta nie stanowi dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Dla ustalenia treści normatywnej aktu prawa niedopuszczalne jest powołanie biegłego. W ocenie Sądu, trafnie też organ stwierdził, że z powodu ustanowienia w planie zakazu zabudowy, nie jest dopuszczalna lokalizacja na przedmiotowym terenie spornej inwestycji w świetle art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Organ odwoławczy dochował nadto wymogu należytego uzasadnienia decyzji z art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest zarzut naruszenia art. 35 i art. 36 K.p.a. Kończąc Sąd wyjaśnił, że poza ramami niniejszej sprawy musiała pozostać kwestia zgodności z prawem uchwały w przedmiocie planu miejscowego z powodu wprowadzenia zakazu zabudowy dla obszaru ochrony pośredniej ujęcia wody pitnej. Sąd administracyjny nie dopatrzył się też podstaw do odmowy zastosowania aktu prawa miejscowego. Skarżącej przysługuje bowiem ochrona prawna w drodze odrębnej skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. - zaakceptowanie przez Sąd naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, podczas gdy brak było podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; - naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest nie jest zgodny z § 11 ust. 3 pkt 2 lit. d planu miejscowego; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia i wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z zarządzeniem z dnia 8 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest prawidłowa, ponieważ zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w ramach przedstawionego przez Sąd Administracyjny wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia strona postępowania nie zgadza się z przedstawioną oceną Sądu w tym zakresie to np. argumentacja, że Sąd dokonał błędnej wykładni przepisów planu miejscowego dotyczy kwestii merytorycznych, które nie mogą być zwalczane za pomocą zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ przepis ten dotyczy elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku, lecz nie – stricte oceny merytorycznej, np. jak z uwagi na zasady techniki prawodawczej powinny być wykładane przepisy planu miejscowego. Dlatego z tych względów zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zasadniczo nie można uznać aby z uwagi na dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisów prawa można było skutecznie zarzucić, że konstrukcja uzasadnienia wyroku nie spełnia prawnych wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w odniesieniu do wykładni przepisów planu miejscowego – które w ramach zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej dopuszczają ich rozbudowę – nie wykazano aby przedmiotowa inwestycja polegała na rozbudowie istniejącej infrastruktury technicznej. Samo stwierdzenie, że "planowane przedsięwzięcie – stacja bazowa telefonii komórkowej nr [...] stanowić będzie część istniejącej sieci infrastruktury technicznej T. S.A., a zatem możliwa jest jego realizacja" i, że wyczerpuje definicję "infrastruktury technicznej", o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nie jest wystarczające w świetle akt sprawy skoro wniosek dotyczył "pozwolenia na budowę", a nie "rozbudowę"; a w skardze kasacyjnej nie wykazano na czym konkretnie miałaby polegać "rozbudowa infrastruktury technicznej" w ramach przedmiotowej inwestycji. Nie podważono tym samym w skardze kasacyjnej aby w niniejszej sprawie odmiennie należałoby interpretować zakaz zabudowy wynikający z § 11 ust. 3 pkt 2 lit. d w zw. z § 11 ust. 8 pkt 2 lit. a planu miejscowego niż ocenił to organ odwoławczy, którą tą ocenę zaaprobował Sąd I instancji. Takiego osądu nie podważa też argumentacja skargi kasacyjnej w odniesieniu do art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Powołanie się na ten przepis w kontekście zakazu zabudowy wynikającego z § 11 ust. 3 pkt 2 lit. d planu miejscowego byłoby o tyle uzasadnione, o ile w skardze kasacyjnej wykazanoby, że plan miejscowy jako całość stanowi przeszkodę do realizacji i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Bazowanie w tym zakresie tylko na części planu dotyczącego terenów o symbolach RP01 – RP08 nie jest wystarczające do wykazania, że uzasadnionym byłoby w tej sprawie zastosowanie art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Oczywiście tereny rolnicze, tj. uprawy polowe, łąki, pastwiska ("RP"), bo z takimi terenami mamy do czynienia w niniejszej sprawie, są niewątpliwie terenami, z którymi co do zasady nie kolidują inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co było przedmiotem oceny w ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i wynika to wprost z treści art. 46 ust. 2 zd. 2 ww. ustawy. Jednak taka okoliczność nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania aby w każdej sprawie o wydanie pozwolenia na budowę możliwe było zrealizowanie tego rodzaju inwestycji na terenach rolniczych. Poza treścią art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy należy także uwzględnić treść planu miejscowego (jako całości) i łącznie o te przepisy dokonać ustalenia, czy rzeczywiście w konkretnej sprawie plan miejscowy nie stanowi przeszkody (bariery) do zapewnienia ludności dostępu do usług telekomunikacyjnych. Dopiero wtedy można skutecznie powoływać się na ogólną zasadę interpretacyjną wynikającą z art. 46 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którą plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1935/19). Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy. W tej zaś sprawie nie wykazano aby w kontekście postanowień planu i określonej wykładni art. 46 ust. 2 ww. ustawy można było stwierdzić, że ocena Sądu I instancji miałby prowadzić do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc, że plan miejscowy stanowi barierę dla rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1176/19). W konsekwencji powyższego w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz nie wykazano aby w sprawie doszło do błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia (jako "budowy") i wykładni postanowień planu miejscowego (obowiązywania "zakazu zabudowy"). Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie podważono skutecznie stanowiska Sądu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.