I SA/Łd 905/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski (spr.) Sędzia WSA Bożena Kasprzak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. E. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości i przekazania do ponownego rozpatrzenia postanowienia uznającego w części za uzasadnione zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Postanowieniem z 2 września 2021 r. wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "K.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło w całości postanowienie Burmistrza Wolborza z 18 grudnia 2020 r. uznające w części za uzasadnione zarzuty B. E. N., dalej: "Zobowiązanej", złożone w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności z tytułu podatku od nieruchomości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z 21 lipca 2020 r., uzupełnionym pismem z 31 sierpnia 2020 r., B. E. N. wniosła zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Piotrkowie Trybunalskim na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z [...] r., wystawionego przez Burmistrza Wolborza. Jako podstawę prawną zarzutów wskazano art. 33 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), dalej: "u.p.e.a.", podnosząc, iż czynności egzekucyjne zostały wszczęte w sytuacji "braku istnienia zobowiązania", co jest bezprawne. Zdaniem Zobowiązanej, zobowiązania nie powstały, ewentualnie roszczenia z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2015-2017 już się przedawniły i nie mogą być egzekwowane. Pismem z 21 września 2020 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Piotrkowie Trybunalskim zwrócił się do Burmistrza Wolborza o zajęcie stanowiska co do zgłoszonych zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego, wskazując, że zostały wniesione na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Postanowieniem z 25 września 2020 r., wydanym na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., Burmistrz Wolborza uznał zarzuty Zobowiązanej za uzasadnione w części. Po rozpoznaniu zażalenia Zobowiązanej, postanowieniem z 4 grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowskie Trybunalskim uchyliło ww. postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na ww. postanowienie Kolegium B. E. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Łd 245/21 oddalił skargę (wyrok jest nieprawomocny). Po przekazaniu przez Kolegium sprawy do ponownego rozpatrzenia, Burmistrz Wolborza postanowieniem z 18 grudnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 34 § 1 w związku z art. 18 u.p.e.a., uznał w części za uzasadnione zarzuty Zobowiązanej, tj. w zakresie należności pieniężnej egzekwowanej na podstawie decyzji wymiarowej znak: [...] z dnia 12 lutego 2015 r. dotyczącej wymiaru podatku od nieruchomości za 2015 rok, tj. kwoty wynikającej z pozycji E.1, E.2, E.3, E.4 tytułu wykonawczego Nr [...] (należność główna w wysokości 1189,- zł wraz z kwotą odsetek za zwłokę za 2015 rok, na dzień wystawienia tytułu wykonawczego oraz dalszymi odsetkami), jak również kwoty upomnienia z pozycji E pkt 10 tytułu wykonawczego w wysokości 11,60 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia Zobowiązanej na powyższe rozstrzygnięcie, opisanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070 ze zm.) uchyliło ww. postanowienie Burmistrza Wolborza z 18 grudnia 2020 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nie rozpatrywał zażalenia merytorycznie i nie odnosił się do kwestii istnienia "wierzytelności". Powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia był fakt, że zostało ono wydane przedwcześnie, a ponadto nie zawierało rozstrzygnięcia co do zarzutów Zobowiązanej w "części pozostałej". Kolegium wyjaśniło, że Burmistrz Wolborza wydał postanowienie z 18 grudnia 2020 r. w dacie, kiedy poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 grudnia 2020 r., uchylające poprzednie postanowienie Burmistrza Wolborza z 25 września 2020 r. w przedmiocie zarzutów Zobowiązanej nie zostało jej jeszcze doręczone (doręczenie Zobowiązanej nastąpiło 23 grudnia 2020 r.), a więc nie weszło jeszcze do obrotu prawnego. Zdaniem Kolegium, nie budzi wątpliwości stanowisko, że wejście postanowienia do obrotu prawnego następuje z chwilą jego doręczenia stronie. Od tego dopiero momentu postanowienie wiąże organ administracji publicznej i stronę (110 § 1 K.p.a. w związku z art. 125 § 1 K.p.a. i w związku z art. 126 K.p.a.). Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie i sformułowanie sentencji zaskarżonego postanowienia Burmistrza Wolborza z 18 grudnia 2020 r. było niejasne, gdyż organ ten wskazał, iż uznaje "zarzuty zobowiązanej za uzasadnione w części", tj. w zakresie dotyczącym należności z tytułu podatku od nieruchomości za 2015 rok, egzekwowanych na podstawie decyzji znak: [...] z dnia 12 lutego 2015 r. Brak było natomiast rozstrzygnięcia co do zarzutów Zobowiązanej w "pozostałej części". Ma to, zdaniem Kolegium, w sprawie istotne znaczenie, ponieważ zarzuty te dotyczyły nieistnienia obowiązku podatkowego oraz przedawnienia. Zdaniem Kolegium, zaskarżone postanowienie nie spełnia zatem wymogów art. 124 § 1 i § 2 K.p.a., gdyż nie zawiera pełnego rozstrzygnięcia. Ponadto, w opinii Kolegium, zaskarżone zażaleniem postanowienie Kolegium nie spełnia wymogów art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a., gdyż nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego przez organ rozstrzygnięcia wraz z przytoczeniem treści stosownych przepisów prawa i nie zapewnia pełnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, B. E. N. i S. N. podnieśli, że nie było podstaw do przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ich zdaniem, zażalenie na postanowienie Burmistrza Wolborza powinno być "całkowicie uwzględnione", gdyż nie ma dowodów potwierdzających istnienie wierzytelności, w tym prawomocnego orzeczenia sądu stwierdzającego istnienie długu", na podstawie którego mógłby zostać wystawiony tytuł wykonawczy. Zobowiązana zarzuciła, iż przywołane przez Kolegium przepisy nie mają w sprawie zastosowania, sformułowania zawarte w zaskarżonym postanowieniu są niejasne a niektóre nawet "absurdalne" sugerując, że wierzycielem jest Burmistrz Wolborza w sytuacji, gdy nie ma wierzytelności. W opinii autorów skargi tytuł wykonawczy wystawiony przez Burmistrza Wolborza jest "bezprawny" a czynności "urzędników pierwszej instancji" należało całkowicie uchylić, a nie "dawać im drugą czy kolejną szansę pozwalając na zmianę zdania po, bezprawnym wystawieniu klauzuli wykonalności". Końcowo Zobowiązana stwierdziła, iż "pismo SKO z 02 września 2021 r. jest bezczynnością (...)", wobec czego domaga się odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi B. E. N., a także o odrzucenie skargi S.N., wskazując, że nie był on stroną tego postępowania. Kolegium wyjaśniło, że zażalenie na postanowienie Burmistrza Wolborza z 18 grudnia 2020 r. wniesione zostało przez B. E. N. i S. N. (który nie był zobowiązanym i do którego nie było skierowane postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela). Wobec powyższego Kolegium pismem z 4 lutego 2021 r. wezwało S.N. do wyjaśnienia, czy wnosząc zażalenie występuje w imieniu własnym, czy też w imieniu zobowiązanej B. E. N., wskazując jednocześnie, że jeśli występuje jako pełnomocnik B.E. N., obowiązany jest do przedłożenia, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma Kolegium, oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. W korespondencji tej Kolegium pouczyło S. N., że nieusunięcie wskazanych braków formalnych spowoduje pozostawienie jego zażalenia bez rozpoznania. Przesyłka zawierająca to wezwanie była dwukrotnie awizowana i została podjęta przez adresata w dniu 25 lutego 2021 r. (po dwukrotnym awizowaniu przesyłki). Termin na usunięcie braków formalnych upływał w dniu 4 marca 2021 r. W tym dniu (tj. 4 marca 2021 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi została przekazana wniesiona przez B. E.N. i S. N. skarga z 19 stycznia 2021 r. na wcześniejsze postanowienie Kolegium z dnia 4 grudnia 2020 r., uchylające w całości postanowienie Burmistrza Wolborza z 25 września 2020 r. uznające w części zarzuty zobowiązanej. Wobec zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi postanowienia Kolegium z 4 grudnia 2020 r. uchylającego w całości ww. postanowienie organu I instancji z 25 września 2020 r., organ odwoławczy postanowił przedłużyć termin rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Burmistrza Wolborza z dnia 18 grudnia 2020 r., o czym zawiadomiono skarżącą pismem z 8 marca 2021 r., a następnie pismami z 10 maja 2021 r. i 8 lipca 2021 r. (do 10 września 2021 r.). Po otrzymaniu sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Łd 245/21, oddalającego skargę B. E.N. na postanowienie Kolegium z 4 grudnia 2020 r., uchylające w całości postanowienie Burmistrza Wolborza dotyczące zarzutów egzekucyjnych i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia, Kolegium w dniu 2 września 2021 r. wydało postanowienie, które jest obecnie przedmiotem zaskarżenia do Sądu. Pismem z tego samego dnia, 2 września 2021 r., Kolegium poinformowało S. N. o pozostawieniu bez rozpoznania wniesionego przez niego zażalenia na postanowienie Burmistrza Wolborza z 18 grudnia 2020 r., gdyż nie usunął on braków formalnych swojego zażalenia w wyznaczonym terminie. Sąd zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 124 § 1 K.p.a. postanowienie powinno zawierać m.in. rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie i musi być wyrażone w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy. Z kolei zgodnie z art. 124 § 2 K.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego (...). Na podstawie art. 126 zdanie pierwsze K.p.a. do postanowień stosuje się także odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 K.p.a. Zestawienie cytowanych wyżej przepisów wskazuje wyraźnie, jakie wymogi musi spełniać postanowienie. Z ich brzmienia wynika, że brak precyzyjnego i całościowego rozstrzygnięcia sprawy oraz brak uzasadnienia prawnego stanowią istotne uchybienia, które uzasadniają wyeliminowanie danego postanowienia z obrotu prawnego. Powyższa teza znajduje zastosowanie także do postanowień wydanych przez wierzyciela w trybie art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 29 lipca 2020 r. Po rozpoznaniu sprawy, Sąd w pełni podziela i akceptuje stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, co do potrzeby wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia wierzyciela. Po pierwsze, rozstrzygnięcie Burmistrza Wolborza zawarte w postanowieniu z 18 grudnia 2020 r. jest przedwczesne. Wydane uprzednio wobec tych samych zarzutów Zobowiązanej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 4 grudnia 2020 r., uchylające w całości poprzednie postanowienie Burmistrza Wolborza z 25 września 2020 r. doręczono Zobowiązanej w dniu 23 grudnia 2020 r., tymczasem oceniane przez Kolegium w niniejszym postępowaniu postanowienie Burmistrza Wolborza zostało wydane 18 grudnia 2020 r. Oznacza to, że postanowienie to wydano przedwcześnie, zanim jeszcze uprzednie postanowienie SKO w Piotrkowie Trybunalskim z 4 grudnia 2020 r. weszło do obrotu prawnego (zanim zostało ono doręczone Zobowiązanej). Uchybienie to dyskwalifikuje postanowienie wierzyciela z 18 grudnia 2020 r. i uzasadnia jego uchylenie. Po wtóre, postanowienie Burmistrza Wolborza z 18 grudnia 2020 r. jest niejasne, nie zawiera bowiem pełnego rozstrzygnięcia, tzn. rozstrzygnięcie nie odnosi się i nie obejmuje tych zarzutów Zobowiązanej, które wierzyciel uznał za nieuzasadnione. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, nie może być uznane za wystarczające dla zrekonstruowania "pominiętego" rozstrzygnięcia przedstawienie stosownej argumentacji w uzasadnieniu. Treści rozstrzygnięcia nie można bowiem domniemywać z treści uzasadnienia (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 281/19, LEX nr 2719643). Stanowisko wierzyciela wyrażone postanowieniem z 18 grudnia 2020 r. nie zawiera także uzasadnienia prawnego i sprowadza się w zasadzie do opisu stwierdzonego stanu faktycznego. Nie wiadomo jak wierzyciel uargumentował swoje stanowisko w zakresie tych zarzutów Zobowiązanej, które uznał za nieuzasadnione, co jest o tyle niezrozumiałe, że zarzuty te dotyczyły nieistnienia i przedawnienia obowiązku. Nie sposób ustalić argumentacji wierzyciela w tym zakresie, co sprawia, że uzasadnienie postanowienia wierzyciela nie poddaje się kontroli administracyjnej. Wskazane wyżej uchybienia dotyczące rozstrzygnięcia wydanego przez Burmistrza Wolborza w rozpoznawanej przez Sąd sprawie, stanowią naruszenie art. 124 § 1 i § 2 K.p.a., a także art. 107 § 1 punkt 5 i § 2 K.p.a. W tej sytuacji zasadnie organ II instancji uznał, że należy zastosować art. 138 § 2 K.p.a. i uchylić zaskarżone postanowienie wierzyciela w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz przekonująco przedstawił przyczyny swego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących możliwości wystawienia tytułu wykonawczego przez Burmistrza Wolborza, kwestionujących jego pozycję "wierzyciela" należy wyjaśnić, że wierzycielem w egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym, na mocy definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 1a pkt 13) u.p.e.a. jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. W orzecznictwie podkreśla się, że "w art. 1a pkt 13 u.p.e.a. ustawodawca zawarł ogólną definicję wierzyciela, pozwalającą tylko w części na ustalenie, kto może występować w postępowaniu egzekucyjnym w charakterze wierzyciela" (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FSK 338/07, dostępne w internetowej bazie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Instytucja wierzyciela w ustawie egzekucyjnej nie jest zatem tożsama z instytucją wierzyciela w rozumieniu przepisów postępowania cywilnego. Funkcja wierzyciela przysługuje w pierwszej kolejności organowi lub instytucji bezpośrednio zainteresowanej wykonaniem obowiązku. Wierzyciel w rozumieniu u.p.e.a. pełni jedynie procesową funkcję wierzyciela i nie rozporządza przedmiotem postępowania, co nie zwalnia go od obowiązków podejmowania działań w celu zaspokojenia należności. Zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Jednym z obowiązków podlegających egzekucji, wyszczególnionym w art. 2 § 1 pkt 1) u.p.e.a. są podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w tym podatki od nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie egzekucja administracyjna została wszczęta przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Piotrkowie Trybunalskim na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego 16 czerwca 2020 r. przez Burmistrza Wolborza, który pełni funkcję wierzyciela w tym postępowaniu egzekucyjnym. Wierzyciel dochodzi należności pieniężnych wynikających z nieuiszczonego przez Zobowiązaną podatku od nieruchomości za okres od 1.01.2015 r. do 31.12.2017 r. oraz odsetek za zwłokę i dodatkowych kosztów związanych z postępowaniem egzekucyjnym. Jako podstawę prawną obowiązku ujętego w tytule wykonawczym wskazano trzy decyzje wymiarowe ustalające B. E. N. wysokość podatku od nieruchomości za lata 2015-2017. Tytuł wykonawczy nr [...] wystawił na podstawie art. 26 u.p.e.a. podmiot uprawniony do żądania wykonania tego obowiązku – czyli Burmistrz Wolborza. Nie ma zatem racji skarżąca, stwierdzając w skardze, że "tytuł wykonawczy można było wystawić tylko i wyłącznie na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu" a Burmistrz Wolborza wystawił ten tytuł bezprawnie. Sąd podziela ponadto stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że ocena zasadności zarzutów nieistnienia obowiązku i jego przedawnienia byłaby aktualnie przedwczesna i stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). W tej sytuacji, w świetle art. 138 § 2 K.p.a. należało uznać, że zawarte w skardze żądanie "całkowitego" uchylenia postanowienia wierzyciela a nie instruowania go co do prawidłowego stosowania prawa jest bezzasadne. Nie znajduje też żadnych podstaw prawnych zawarte w skardze twierdzenie, że zarzuty podniesione w zażaleniu nie podlegają ponownemu rozpatrzeniu. Na marginesie Sąd wskazuje na brak podstaw prawnych do rozpoznawania w przedmiotowej sprawie zawartego w skardze zarzutu bezczynności organu II instancji. Sąd zauważa, że zapadło już nowe postanowienie Burmistrza Wolborza z 20 października 2021 r., lecz to nie ono było przedmiotem kontroli w zaskarżonym do sądu postanowieniu i pozostaje poza kontrolą tut. Sądu w rozpatrywanej sprawie. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji. ak