I GSK 1714/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3696/21 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. Z. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3696/21 po rozpoznaniu skargi J.Ż. (dalej "skarżąca") uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 maja 2021 r. nr 30/2021 i zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Kierownik Biura Powiatu Wałeckiego ARiMR decyzją nr 0315-2011-000219 z dnia 10 czerwca 2011 r. przyznał płatność na zalesianie małoletniej J. Ż. w zakresie wsparcia na zalesianie (płatne jednorazowo), premię pielęgnacyjną (płatną corocznie przez 5 lat) oraz premię zalesieniową (płatną corocznie przez 15 lat). W dniu 3 stycznia 2019r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatu Wałeckiego Agencji nr 0315-2011-000219 z 10 czerwca 2011 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatu Wałeckiego ARiMR nr 0315-2011-000219 z dnia 10 czerwca 2011 r. w sprawie przyznania małoletniej skarżącej reprezentowanej przez M. Ż., płatności na zalesianie gruntów rolnych, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", czyli ze względu na wydanie ww. decyzji Kierownika Biura Powiatu Wałeckiego ARiMR z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 101 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm.), dalej "k.r.o." Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wraz z wnioskiem o przyznanie tej płatności nie została uzyskana zgoda właściwego Sądu na dokonanie przez przedstawicieli ustawowych małoletniej skarżącej czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Stosowne zezwolenie nie może być udzielone ex post, a sama czynność nie może być konwalidowana (vide uchwała całej Izby Cywilnej SN z 24.06.1961 r. I CO 16/61). Zatem skoro decyzja Kierownika Biura Powiatu Wałeckiego ARiMR nr 0315-2011- 000219 z dnia 10 czerwca 2011 r. rażąco narusza unormowanie zawarte w art. 101 § 3 k.r.o., konieczne było jej wycofanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. W wyniku rozpoznania odwołania organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podkreślił, że wbrew zarzutom odwołania w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 i 16 k.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na fakt, iż krajowe regulacje dotyczące przedstawicielstwa ustawowego osób małoletnich, w tym w szczególności w kwestii podejmowania decyzji przekraczających zakres zwykłego zarządu, są jednakowe dla wszystkich ubiegających się o pomoc finansową z tytułu działań administrowanych przez ARiMR, w tym również z tytułu pomocy na zalesianie. Jednocześnie podkreślił, że sama kwestia ewentualnego zwrotu środków stanowić będzie przedmiot ewentualnego odrębnego postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3696/21 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 maja 2021 r. nr 30/2021 i zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji na wstępie podkreślił, że w postępowaniu toczącym się w trybie stwierdzenia nieważności organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jego działanie obejmuje wyłącznie kontrolę aktu w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że podstawa prawna zaskarżonej decyzji jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji zgodził się z organem, że decyzja w sprawie przyznania małoletniej pomocy na zalesianie wiązała się z czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Jednakże rozpoznawana sprawa ze względu na treść kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz jego podstawę prawną musi być rozpoznawana w szczególności w oparciu o przepisy szeroko rozumianego prawa administracyjnego, w tym zwłaszcza o przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można wykorzystywać tej instytucji do usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ, czy też w celu korekcji błędów organu, które wynikały z niedopełnienia obowiązków przez organ, szczególnie jeżeli negatywne skutki decyzji nieważnościowej obciążają stronę. Organ administracji musi być bowiem strażnikiem praworządności, a jego błędy nie mogą szkodzić i obciążać wyłącznie strony. W ocenie Sądu I instancji zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w tym także ochrony osoby małoletniej przed skutkami stwierdzenia nieważności decyzji powinny mieć priorytet przed naruszeniem prawa nawet rażącym dokonanym przez organ podejmujący decyzję, której nieważność stwierdzono. Obywatel ma bowiem prawo zakładać, że organy działają w granicach prawa. Ma prawo zakładać także i to, że błędy popełnione przez organy nie będą go obciążać. W istocie bowiem niniejszej sprawy, organ w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami przerzucił na skarżącą konsekwencje własnych zaniedbań. Następnie na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", organ zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2022 r. (sygn. akt V SA/Wa 3696/21). Powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 101 § 3 k.r.o. w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 poz. 153 z późn. zm.), dalej "rozporządzeniem zalesieniowym", poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż pomimo, że z bezspornie ustalonego stanu faktycznego wynika, iż przedstawiciele ustawowi skarżącej przeciwnej nie posiadali w dniu wydania decyzji nr 0315-2011-000219 przez Kierownika Biura Powiatu Wałeckiego ARiMR w sprawie przyznania małoletniej Beneficjentce pomocy na zalesianie w tym premii pielęgnacyjnej (płatnej corocznie przez 5 lat liczonych od daty wykonania zalesienia) oraz premii zalesieniowej (płatnej corocznie przez 20 lat liczonych od daty wykonania zalesienia), prawomocnego postanowienia właściwego sądu rejonowego w przedmiocie wyrażenia zgody na złożenie wniosku o przyznanie ww. pomocy tj. czynności przekraczającej zwykły zarząd majątkiem małoletniej, co doprowadziło wydania ww. rozstrzygnięcia organu I instancji z naruszeniem prawa o charakterze rażącym, to organy ARiMR nie miały podstaw do usunięcia z obrotu prawnego po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 156 k.p.a. ww. decyzji Kierownika Biura Powiatu Wałeckiego ARiMR podczas gdy ww. organy działały w granicach prawa i zmierzały do uchylenia decyzji zobowiązującą małoletnią wnioskodawczynię do podejmowania określonych przez rozporządzenie zalesieniowe działań, których niedopełnienie przez jej przedstawicieli ustawowych mogłoby wiązać się z koniecznością dokonania przez nią zwrotu wszystkich przyznanych mu płatności. Jednocześnie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucam naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2. art. 3 § 1 w z. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie Prezes ARiMR dopuścił się naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania pomimo, że w zakresie badania wystąpienia przesłanki nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, był on zobligowany do wskazania w treści uzasadnienia decyzji, jaki konkretny przepis prawny został, poprzez wydanie weryfikowanej decyzji, naruszony oraz ustalenia czy naruszenie to miało charakter rażący, bez konieczności ograniczenie się wyłączenie do przepisów prawa administracyjnego podczas gdy odmienne działanie organu, w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiłoby naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniósł o: 2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez oddalenie skargi Beneficjentki w całości oraz, zgodnie z treścią art. 176 § 2 p.p.s.a., wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. Jednocześnie, na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a. wniósł o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę skarżący w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto w piśmie uzupełniającym odpowiedź na skargę kasacyjną na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Poznaniu na okoliczność uznania przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa iż skarżąca spełnia wymogi do uznania za Producenta Rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. Zarzuty te pomimo ich oparcia na różnych podstawach kwestionują rozstrzygnięcie Sądu w aspekcie zasad praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie uznał Sąd I instancji, że w sprawie niniejszej nie pojawia się wyłącznie jej aspekt cywilnoprawny, czy też rodzinno-prawny. Rozpoznawana sprawa ze względu na treść kwestionowanego rozstrzygnięcia, oraz jego podstawę prawną musi być bowiem rozpoznawana w szczególności w oparciu o przepisy szeroko rozumianego prawa administracyjnego, w tym nie tylko o przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, ale także w aspekcie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie zasadnie wskazał WSA, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać ją jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. tzn. nie może rozstrzygać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie służy temu, aby otworzyć organowi drogę do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jest to bowiem jeden z trybów nadzwyczajnych, których stosowanie powinno należeć do rzadkości, a także odbywać się ostrożnie i rozważnie. Nie można wykorzystywać tej instytucji do usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ, czy też w celu korekcji błędów organu, które wynikały z niedopełnienia obowiązków przez organ, szczególnie jeżeli negatywne skutki decyzji nieważnościowej obciążają stronę. Organ administracji musi być bowiem strażnikiem praworządności, a jego błędy nie mogą wyłącznie szkodzić stronie i obciążać ją. Organ błędnie interpretuje obowiązki i prawa wynikające z treści art. 8 kpa, a skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji co do naruszenia przez Sąd I instancji powyższego przepisu. Należy zatem powtórzyć za Sądem I instancji, że art. 8 k.p.a. reguluje zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zasada zaufania obywateli do organów państwa odnosi się nie tylko do stosowania prawa, ale także wiąże organy państwowe w procesie jego stanowienia, co łączy tę zasadę z konstytucyjną zasadą praworządności, wywiedzioną z art. 2 Konstytucji RP. Naruszenie omawianych zasad ma miejsce w przypadku, gdy organ konsekwencje własnych zaniedbań usiłuje przerzucić na stronę, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej, szczególnie jeśli stronie przyznano określone uprawnienie. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, w wyroku z 15 listopada 2006 r. o sygn. akt II GSK 183/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań strony, oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Z kolei Trybunał Konstytucyjny wskazał w wyroku z 21 grudnia 1999 r. o sygn. akt K 22/99, iż "Treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny". Biorąc powyższe pod uwagę, słusznie uznał WSA, że w realiach sprawy zasada trwałości decyzji administracyjnej, oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w tym także ochrony osoby małoletniej przed skutkami stwierdzenia nieważności decyzji powinny mieć priorytet przed naruszeniem prawa nawet rażącym dokonanym przez organy podejmujące decyzje których nieważność stwierdzono. Obywatel ma bowiem prawo zakładać, że organy działają w granicach prawa. Ma prawo zakładać także i to, że błędy popełnione przez organy nie będą go obciążać. W sprawie niniejszej sąd winien dać i daje zdecydowany priorytet ochronie obywatela przed niekompetencją organu i nieznajomością prawa reprezentujących go pracowników. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 2 lit. b, w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).