II SA/Gl 138/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2021r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia[...]. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania nieruchomości oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1, art. 104 i art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej - k.p.a.), w związku z art. 118 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990. o ubezpieczeniu społecznym rolników (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 266 ze zm. – dalej u.s.r.), po rozpatrzeniu wniosku M. K. (dalej "skarżący", "strona") odmówił nieodpłatnego przyznania na jego rzecz własności nieruchomości gruntowej położonej w obrębie ewidencyjnym O., oznaczonej jako działka 1 o powierzchni 0,3 ha, która stanowi własność Gminy K. W uzasadnieniu organ podał m. in., że przedmiotowa działka została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...] r. w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa, w zamian za rentę, od A. i W. K. Z ww. decyzji nie wynika, że zostało zachowane prawo dożywotniego użytkowania działki przez te osoby. Dodatkowo, A. i W. K. we wniosku z dnia [...] 1979 r. zawierającym prośbę o przejęcie gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę oświadczyli, że nie są w stanie użytkować przedmiotowego gospodarstwa ze względu na wiek. Jedyną wymaganą przesłanką wskazaną w art. 118 ust. 1 u.s.r., niezbędną do nieodpłatnego nabycia prawa własności działki przez osobę, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu, jest przysługiwanie prawa użytkowania tej działki gruntu. W decyzji z dnia [...] r. prawo użytkowania wnioskowanej działki nie zostało ustanowione. A. i W. K. nie posiadali następcy z kwalifikacjami rolniczymi, a sami zgodnie ze złożonym oświadczeniem zrzekli się prawa do użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od ww. decyzji wniósł przez pełnomocnika M. K.. Zarzucono m. in. naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; art. 107 § 3 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez oparcie decyzji jedynie na treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] r.; art. 7 k.p.a., poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, w tym pominięcie, że poprzednicy prawni wnioskodawcy w sposób niezakłócony użytkowali przedmiotową nieruchomość do dnia swojej śmierci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał m. in., że w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...] r. nie zostało ustanowione prawo dożywotniego użytkowania działki. Wnioskodawca bezskutecznie występował o zmianę ww. decyzji w podanym zakresie. Organy administracji, jak również sądy administracyjne uznały, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w sprawie. Tym samym wskazana decyzja nadal pozostaje w obrocie prawnym. Organ odwoławczy nie może przyjąć, iż dziadkowie wnioskodawcy posiadali prawo dożywotniego użytkowania działki na podstawie dokumentów wskazanych przez pełnomocnika wnioskodawcy. Tytuł prawny do gruntu musi być potwierdzony aktem prawnym. Nabycie praw do działki można byłoby wywodzić tylko z prawnego tytułu bezpłatnego, dożywotniego użytkowania konkretnej działki, wydanego np. w postaci decyzji administracyjnej. Prawo użytkowania przez rolnika określonej działki nie przysługiwało z mocy prawa. Następca nie może nabyć więcej albo innych uprawnień, niż posiadał rolnik, który przekazał gospodarstwo na rzecz Państwa. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika ww. Strona. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci; - art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że dziadkom skarżącego nie przysługiwało prawo użytkowania konkretnej działki w zamian za przekazanie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezsprzecznie wynika, iż od 1980 r. użytkowali oni działkę gruntu j.w.; - art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a to: • wniosku Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] r. o podział działki gruntu nr 2, • wykazu zmian gruntowych z podziału przedmiotowej nieruchomości, w którym do działki gruntu nr 1 przypisani zostali A. i W. K., • aktu notarialnego z dnia [...] r., którego przedmiotem była sprzedaż przejętego przez Skarb Państwa gospodarstwa rolnego, ale z wyłączeniem działki gruntu nr 1, w konsekwencji czego doszło do nieprawidłowego ustalenia przez organ I instancji, że wstępnym wnioskodawcy nie przysługiwało prawo użytkowania działki gruntu nr 1 z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu; - art. 7 k.p.a., poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, w tym pominięcie, że poprzednicy prawni wnioskodawcy w sposób niezakłócony użytkowali przedmiotową nieruchomość do dnia swojej śmierci; prawo użytkowania przez rolnika określonej działki było prawem wynikającym z samej ustawy. Uprawnienia te, związane były z faktem przekazania gospodarstwa i miały na celu zapewnienie rolnikowi obok renty (emerytury) określone warunki bytowe. Uprawnienia powyższe przysługiwały zatem z mocy prawa. - art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, która oznacza, że uchybienia organu administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, który działa w dobrej wierze i w zaufaniu do treści otrzymanej decyzji administracyjnej; jak wynika z treści uzasadnienia postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania w sprawie nieodpłatnego przyznania na rzecz M. K. opisanej powyżej nieruchomości, w dokumentacji dotyczącej przejęcia gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa znajdował się wniosek A. i W. K., w którym zaznaczyli oni, że pozostawiają w dożywociu 0,3 ha działki. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Skarżący poprzez pełnomocnika w piśmie z 31 marca 2021 r. podtrzymał swe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 118 ust. 1 u.s.r. osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Ust. 2a tego przepisu stanowi, że z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. Spadkobiercy rolnika można przyznać własność konkretnej działki, ale pod warunkiem, że włada faktycznie tą działką w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom, tzn. że następca nie może nabyć więcej albo innych uprawnień, niż posiadał rolnik, który przekazał gospodarstwo na rzecz Państwa (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Bk 284/19, nieprawomocny). Przepis art. 118 ust. 1 i 2 ww. ustawy musi być interpretowany łącznie z przepisem art. 118 ust. 2a, gdyż wszystkie one stanowią jedną całość. Przy interpretacji treści art. 118 ust. 1 i ust. 2a u.s.r. należy wspierać się wykładnią celowościową, pamiętając przy tym, że przepisy te mają charakter wyjątkowy, a zatem nie można ich interpretować rozszerzająco (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2016 r., II SA/Rz 497/16). Celem przedstawionego powyżej unormowania było zatem to, aby własność działki, co do której rolnikowi przysługiwało dożywotnie prawo użytkowania, przyznać jego zstępnym, którzy zazwyczaj z nim mieszkali i prowadzili wspólne gospodarstwo. Zgodnie z art. 252 Kodeksu cywilnego (KC) użytkowanie polega na obciążeniu rzeczy prawem do jej używania i pobierania pożytków. Użytkowanie jest prawem osobistym, związanym z osobą użytkownika, z czym łączy się nie tylko niezbywalność tego prawa, ale również fakt, że użytkowanie ustanowione na rzecz osoby fizycznej wygasa najpóźniej z jej śmiercią (art. 266 KC). Kolejną cechą użytkowania, jako ograniczonego prawa rzeczowego, jest możliwość wygaśnięcia użytkowania, jeżeli jest niewykonywane przez lat dziesięć (art. 255 KC). W wyroku z dnia 14 lipca 2011 r., II OSK 1096/10, NSA zwrócił uwagę, że podmiotowe prawo użytkowania zdecydowanie należy odróżnić od potocznego pojęcia "użytkowania". Ustanowienie prawa użytkowania następuje w celu wypełnienia określonej funkcji społeczno-gospodarczej, tradycyjnie pełniąc funkcje alimentacyjną, służącą zabezpieczeniu egzystencji określonych osób. W przypadku wystąpienia z wnioskiem z art. 118 ust. 1 u.s.r. należy zatem ustalić, czy żądający przyznania prawa własności działki legitymuje się prawem jej użytkowania, to znaczy czy takie prawo zostało ustanowione w decyzji przejmującej gospodarstwo rolne na rzecz Państwa, oraz czy prawo to nie wygasło. Przy tym zstępnemu osoby uprawnionej nie przysługuje prawo użytkowania, albowiem wraz ze śmiercią osoby uprawnionej, czyli osoby, która przekazała na rzecz Państwa gospodarstwo rolne, ustanowione na jej rzecz użytkowanie wygasło. Badając wiec, czy zstępny uprawnionego spełnia przesłankę określoną w art. 118 ust. 2a ww. ustawy, należy ustalić, czy przedmiotową nieruchomością faktycznie włada jak użytkownik, czy jest zatem posiadaczem zależnym w rozumieniu art. 336 KC. Zdaniem NSA zawarte w art. 118 ust. 2a ww. ustawy określenie, że zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością, należy interpretować z uwzględnieniem znaczenia tego określenia w przepisach Kodeksu cywilnego regulujących instytucję posiadania (art. 336 KC) oraz pośrednio z uwzględnieniem regulacji dotyczącej użytkowania, jako ograniczonego prawa rzeczowego. Nie można nadawać natomiast tym określeniom innego, odrębnego, autonomicznego znaczenia. Innymi słowy, zakres władztwa zstępnego uprawnionego, który po śmierci tej osoby faktycznie włada nieruchomością, wyznaczony jest zakresem odpowiadającym uprawnieniom, jakie posiadała osoba zmarła. Zstępny uprawnionego ma faktycznie władać nieruchomością w takim zakresie, jak uprawniony, czyli jak użytkownik, o ile użytkowanie zostało ustanowione. Nie wystarcza więc użytkowanie działki w znaczeniu języka potocznego, na podstawie dowolnego tytułu prawnego, lecz koniecznym jest to, aby osobie, która przekazała gospodarstwo rolne przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania, o którym mowa w art. 252 Kodeksu cywilnego (np. wyrok WSA w Gliwicach z 7 listopada 2019 r., sygn. II SA/Gl 947/19). Tymczasem przedmiotowa działka została przejęta na rzecz Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...] r. Z ww. decyzji nie wynika, że zostało zachowane prawo dożywotniego użytkowania działki przez te osoby. Wręcz wskazano, że nie były one w stanie jej użytkować. Co więcej, jak ustaliły organy, poprzednicy prawni skarżącego już we wniosku z dnia [...] 1979 r., zawierającym prośbę o przejęcie gospodarstwa na rzecz Państwa w zamian za rentę oświadczyli, że nie są w stanie użytkować przedmiotowego gospodarstwa ze względu na wiek. Nie można podzielić stanowiska, że prawo użytkowania przysługiwało z mocy samego prawa, skoro nie wszystkie podmioty wnoszące o przejęcie gospodarstwa na rzecz Państwa byłyby uzyskaniem takiego prawa ówcześnie zainteresowane. Każde prawo wiąże się zwykle z określonymi obowiązkami (np. z koniecznością wykonywania użytkowania – art. 255 KC), a nie każda osoba miała takie możliwości, np. fizyczne. Ustawodawca dawał temu wyraz m. in. w art. 55 ust. 2 w zw. z art. 57 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. z 1977 r., Nr 32, poz. 140 ze zm.). Choć art. 55 ust. 2 i 57 ww. ustawy z 1977 r. dotyczyły tylko szczególnej sytuacji, kiedy rolnik przekazał Państwu nieruchomości wraz z budynkami, to jednak nie można pomijać faktu, że już art. 22 ust. 1 ww. ustawy z 1977 r. mówił o "prawie do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego", a nie o obowiązku. Przyjęcie argumentacji skargi, iż użytkowanie powstawało z mocy prawa, oznaczałoby jednoczesne wprowadzenie obowiązków wiążących się z tym ograniczonym prawem rzeczowym. Do przepisów Kodeksu cywilnego w zakresie użytkowania działki gruntu w takich sprawach ww. ustawa z 1977 r. odsyłała w art. 22 ust. 5. Argumentacja strony i przywoływane dokumenty nie mogą zatem podważyć ww. ostatecznej decyzji z [...] r. oraz przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., ani też innych przepisów, w tym wyżej wymienionych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.