III OSK 849/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 617/21 odrzucającego skargę P. G. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania punktów ECTS i przeniesienia na wyższy rok studiów postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 617/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę P. G. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania punktów ECTS i przeniesienia na wyższy rok studiów (pkt 1) oraz zwrócił na rzecz P. G. kwotę 200 złotych tytułem uiszczonego wpisu (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie Rektora Uniwersytetu [...], zwanego dalej "Rektorem" w przedmiocie przeniesienia i uznania punktów ECTS uzyskanych przez skarżącego w latach 2016-2019 na studiach prowadzonych na [...] Uniwersytecie [...] na kierunku [...], zaliczenia zajęć odbytych na ww. Uniwersytecie i w efekcie przeniesienia na IV rok studiów i umożliwienia realizacji przedmiotów z IV roku studiów i wyszególnionych przedmiotów z III roku studiów na Wydziale [...] [...] w ramach indywidualnego trybu lub indywidualnej organizacji studiów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie to nie jest ani decyzją administracyjną, ani aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Rozstrzygnięcie Rektora ma charakter aktu zakładowego wewnętrznego, nie podlegającego kontroli instytucji zewnętrznych wobec uczelni, co wynika z przyznania tym zakładom szerokiej autonomii. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył P. G., zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 29 i 82 ust. 1 uchwały nr 39 Senatu [...] – Regulaminu Studiów [...], przez uznanie, że sprawa nie mieści się w zakresie właściwości WSA i w konsekwencji odrzucenie skargi, mimo iż sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż decyzja rektora wydana z przywołaniem § 29 i § 82 ust. 1 uchwały nr 39 Senatu [...] – Regulaminu Studiów [...] spełnia wymogi uznania jej za decyzję administracyjną, b) a na wypadek nieuwzględnienia zarzutu z punktu a) naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 29 i 82 ust. 1 uchwały nr 39 Senatu [...] - Regulaminu Studiów [...] przez uznanie, że sprawa nie mieści się w zakresie właściwości WSA i w konsekwencji odrzucenie skargi, mimo iż sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż decyzja rektora wydana z przywołaniem § 29 i § 82 ust. 1 uchwały nr 39 Senatu [...] – Regulaminu Studiów [...] mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Gdyby WSA nie naruszył w wyżej wskazany sposób art. 3 § 2 pkt 1, ewentualnie pkt 4 to przyjąłby skargę do rozpoznania, co w przedmiotowej sprawie niestety nie nastąpiło, więc naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto P. G. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.: c) art. 85 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, zwanej dalej "p.s.w.i.n." przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce", więc i ten przepis "nie przewidują, aby w sprawach tego rodzaju wydawana była decyzja administracyjna (jak też akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. ... (s. 6 orzeczenia z uzas.)", a więc że brak wskazania w p.s.w.i.n., iż rozstrzygnięcie dotyczące uprawnieninia z art. 85 ust. 1 pkt 1 jest decyzją administracyjną, przesądza że decyzja rektora rozstrzygająca o odmowie uznania w danym stanie faktycznym takiego uprawnienia nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym bardziej nie stanowi decyzji administracyjnej, choć zdaniem skarżącego stanowi co najmniej rozstrzygnięcie z pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a., a spełnia także warunki określone w doktrynie dla decyzji administracyjnej, mimo iż w podstawie decyzji rektora przywołano § 29 i 82 ust. 1 uchwały nr 39 Senatu [...] - Regulaminu Studiów [...]. Gdyby WSA prawidłowo wyłożył art. 85 ust. 1 pkt 1 p.s.w.i.n., to mimo braku oznaczenia w p.s.w.i.n. decyzji wydawanych w zakresie uprawnienia, jakie ten przepis kreuje jako decyzje administracyjne, czy choćby jako rozstrzygnięcia organu uczelni, jednak zakwalifikowałby decyzję rektora do aktów władczo rozstrzygających indywidualną sprawę studenta uwzględnienia jego uprawnienia do uznania w [...] osiągnięć z innej uczelni, nieobjętej regulacjami [...], a przewidzianego w prawie powszechnym tj. w art. 85 ust. 1 pkt 1 p.s.w.i.n., a w konsekwencji zakwalifikował decyzję rektora do aktów zaskarżalnych do WSA. W oparciu o tak sformułowane zarzuty P. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie i uwzględnienie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Argumentacja skargi kasacyjnej opiera się na założeniu, iż rozstrzygnięcie rektora w przedmiocie uznania punktów ECTS i przeniesienia na wyższy rok studiów ma charakter decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jej autor podkreśla przy tym, że zgodnie z art. 85 ust. 1 pkt 1 p.s.w.i.n. student ma prawo do przenoszenia i uznawania punktów ECTS. Dlatego, nawet gdyby przyjąć, że na gruncie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce za decyzje administracyjne należy uznać tylko te decyzje, które wprost wskazano w ustawie, to zaskarżone rozstrzygnięcie i tak mieści się w kategorii innego aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W dotychczasowym orzecznictwie NSA wskazuje się, że uczelnia wyższa jest podmiotem administracji działającym w formie zakładu administracyjnego. Organy zakładów administracyjnych kierują do swoich użytkowników akty administracyjne, określane w nauce prawa administracyjnego aktami władztwa zakładowego. Takie akty dzielą się na zewnętrzne i wewnętrzne. Akty zakładowe zewnętrzne decydują o nawiązaniu, rozwiązaniu lub przekształceniu zasadniczych elementów stosunku zakładowego. Ich podjęcie skutkuje stworzeniem nowej sytuacji prawnej adresata także w zewnętrznej sferze działania administracji. Natomiast akty zakładowe wewnętrzne są jednostronnymi działaniami prawnymi organów zakładu skierowanymi na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego. Jako takie nie prowadzą jednak bezpośrednio do przekształcenia, nawiązania lub rozwiązania tego stosunku. Podkreślić przy tym należy, że akty zakładowe wewnętrzne wydawane są na podstawie wewnętrznych źródeł prawa, np. regulaminach, niemających charakteru powszechnie obowiązujących źródeł prawa, w związku z czym nie mogą ostatecznie przesądzać o sytuacji prawnej użytkowników zakładu. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Nie ma przy tym znaczenia, jak został nazwany dany wewnętrzny akt władz uczelni. Akty zakładowe wewnętrzne (decyzje/akty/rozstrzygnięcia) nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnemu i nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego, co oznacza, że nie ma możliwości kontroli legalności takich rozstrzygnięć. Zaskarżeniu podlegają natomiast akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków użytkownika zakładu, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (szerzej zob. postanowienia NSA: z 14 czerwca 2021 r., III OSK 4822/21, LEX nr 3187949 i z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 4379/21, LEX nr 3165210). Naczelny Sąd Administracyjny poglądy powyższe podziela i jednocześnie stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Zostało ono podjęte jako akt zakładowy wewnętrzny, a więc nieprzesądzający o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu lub rozwiązaniu stosunku zakładowego. Podkreślić przy tym należy, że taka kwalifikacja zaskarżonego rozstrzygnięcia Rektora nie pozbawia studenta prawa, o którym mowa w art. 85 ust. 1 pkt 1 p.s.w.i.n. Od materialnoprawnego uprawnienia do przenoszenia i uznawania punktów ECTS odróżnić należy zagadnienie proceduralne, jakim jest tryb kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wywiązania się przez organy uczelni z poszanowania powyższego uprawnienia studenta. Kwalifikacja taka nie pozbawia skarżącego prawa do sądu. Kontrola sądowoadministracyjna w sprawie realizacji normy z art. 85 ust. 1 pkt 1 p.s.w.i.n. może mieć miejsce w ramach skargi na decyzję w przedmiocie skreślenia z listy studentów, a więc skargi na akt organu uczelni o charakterze zewnętrznym, podjęty w przedmiocie rozwiązania stosunku zakładowego. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny jest związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Skoro granice rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, to w ramach kompetencji sądu mieści się także analiza legalności działania organu administracji na etapie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, które to działanie ma wpływ na treść decyzji przez odmowę przeniesienia i uznania punktów ECTS. Powyższe ustalenia przesądzają o bezzasadności zarzutu a) skargi kasacyjnej. Usprawiedliwionych podstaw nie mają także zarzuty b) i c) skargi kasacyjnej, odnoszące się do uznania zaskarżonego rozstrzygnięcia za inny akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Co podkreślił NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych, d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. W ocenie NSA w składzie orzekającym zaskarżone w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie Rektora spełnia przesłanki wskazane w lit. a) – c), nie spełnia jednak przesłanki określonej w lit. d) powyżej. Dotyczy ono uprawnienia studenta, o którym mowa w art. 85 ust. 1 pkt 1 p.s.w.i.n. Jednakże brak jest podkreślonego w powyższej uchwale związku między działaniem organu a "możliwością realizacji uprawnienia przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność". Jak już wspomniano, rozstrzygnięcie w przedmiocie uznania punktów ECTS i przeniesienia na wyższy rok studiów jest podejmowane jako akt wewnętrzny, a więc wydawany w ramach powiązania organizacyjnego w relacji zakład administracyjny (rektor) – użytkownik zakładu administracyjnego (student). Rozstrzygnięcie to nie może zostać zakwalifikowane jako podjęte w sferze zewnętrznej, a więc jako akt wskazany w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. także A. Jakubowski, Kontrola sądowoadministracyjna odmowy dopuszczenia do usług zakładu administracyjnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2020, nr 4, s. 22). W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola sądowa zaskarżonego rozstrzygnięcia podjętego w ramach podległości zakładowej nastąpiłaby z naruszeniem autonomii szkół wyższych. Dopiero skreślenie z listy studentów jest - podlegającym kontroli sądowej - aktem dotyczącym uprawnienia podmiotu niepowiązanego organizacyjnie z organem wydającym dany akt, a to na skutek rozwiązania ze studentem uczelni stosunku zakładowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.