II SA/Bd 617/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Rektora Uniwersytetu M. K. w T. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania punktów [...] i przeniesienia na wyższy rok studiów postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz P. G. kwotę 200 ([...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu. Pismem z dnia [...] września 2020 r. skarżący P.G., który rozpoczął w roku akademickim 2020/2021 stacjonarne jednolite studia magisterskie na kierunku lekarskim, prowadzone na Uniwersytecie Mikołaja Kopernika ([...]) w T. na Wydziale Lekarskim [...]w B., wystąpił do Dziekana Wydziału Lekarskiego o uznanie i przeniesienie punktów ECTS uzyskanych w toku studiowania (studia stacjonarne) przez trzy lata na kierunku lekarskim na Wydziale Nauk Medycznych [...] w K., zaliczenie odbytych tam zajęć oraz przeniesienie na IV rok studiów i umożliwienie realizacji przedmiotów z IV roku studiów i wyszególnionych przedmiotów z III roku studiów na Wydziale Lekarskim CM [...] w T. w ramach indywidualnego trybu lub indywidualnej organizacji studiów. Decyzją z dnia 6 października 2020 r. na LADL.451/310826.2020 Prodziekan ds. Studenckich Wydziału Lekarskiego CM [...] w T. odmówił skarżącemu na podstawie § 44 ust. 1 Regulaminu studiów [...] w T., przyjętego uchwałą Senatu Uniwersytecie [...] w T. [...] w T. z dnia 30 kwietnia 2019 r. (dalej: "Regulamin") udzielenia zgody na uczestniczenie w zajęciach wyższych semestrów i nie zaliczył skarżącemu wyszczególnionych zajęć, wskazując że przedstawiony przez skarżącego dotychczasowy przebieg studiów na [...] Uniwersytecie [...] w K. wskazuje znaczące różnice programowe w stosunku do programu nauczenia na Wydziale Lekarskim – kierunek lekarski CM [...] w T.. P.G. wniósł odwołanie od ww. decyzji Prodziekana ds. Studenckich Wydziału Lekarskiego CM [...] w T., w którym wskazał w szczególności na powinność zaliczenia mu wszystkich wnioskowanych przedmiotów wykazując w tym zakresie zbieżność efektów uczenia się oraz na zasadność uwzględnienia jego wniosku w pozostałym zakresie, powołując się m.in. na przepisy § 29 ust. 3 i § 42 ust. 2 pkt 5 Regulaminu. Decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. nr [...] Rektor [...] w T., na podstawie § 29 i § 82 ust. 1 Regulaminu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając że z § 29 ust. 1 Regulaminu wynika, iż decyzja dziekana w sprawie zaliczenia zrealizowanych na innej uczelni przedmiotów nie ma charakteru obligatoryjnego, że skarżący został skreślony z trzeciego roku studiów na [...] Uniwersytecie Medycznym w K. z powodu braku zaliczenia przedmiotu farmakologia, że na CM [...] w B. studenci IV roku kierunku lekarskiego odbywają kształcenie w formie modułowej i, że przebieg studiów na [...] Uniwersytecie Medycznym w K. ze względu na duże różnice programowe nie pozwala na wpisanie skarżącego na wyższy rok studiów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na powyższe rozstrzygnięcie Rektora [...] w T. skarżący zarzucił naruszenie: 1) § 7 pkt 8 w zw. z § 29 ust. 1 i 3 Regulaminu na skutek jego błędnego zastosowania, 2) art. 85 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r. poz. 85 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce") poprzez nieuwzględnienie przewidzianego ustawą prawa skarżącego, gdyż Regulamin określający zasady jego realizacji został błędnie zastosowany, a zaskarżona decyzja wpływa na sytuację prawną skarżącego, stwarzając przesłanki decyzji o skreśleniu z listy studentów, 3) art. 70 ust. 1 i 4 Konstytucji RP w zakresie w jakim wskazane przepisy przewidują prawo do studiowania w szkole wyższej, finansowanego ze środków publicznych, na zasadach regulowanych prawem powszechnym, w tym przypadku także Regulaminem, czemu sprzeciwia się niezgodna z Regulaminem decyzja, 4) art. 2 Konstytucji RP, tj. wynikającej z niego zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, poprzez niepełne rozpatrzenie wniosku oraz niedostateczne uzasadnienie decyzji obu instancji, co miało wpływ na wynik postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, a na podstawie art. 146 § 2 ppsa o: a) uznanie indywidualnego uprawnienia skarżącego do przeniesienia i uznania punktów ECTS na podstawie wniosku z dnia 24 września 2020 r., a w efekcie również uprawnienia do uznania uzyskanych efektów uczenia się i uzyskania zaliczenia przedmiotów o zbieżnych efektach uczenia się, a ponadto prawa do przeniesienia na wyższy semestr studiów, b) uznanie uprawnienia skarżącego do odbywania dalszego toku studiów w trybie indywidualnego planu studiów lub ewentualnie indywidualnej organizacji studiów, jeśli zastosowanie zwyczajnego trybu studiów prowadziłoby do naruszenia uprawnień skarżącego wskazanych w lit. a, c) zobowiązanie Rektora do załatwienia wniosku z dnia 24 września 2020 r. poprzez uznanie praw skarżącego jako studenta, w tym uprawnień wskazanych w lit. a i b, W odpowiedzi na skargę Rektor [...] w T. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 ppsa jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (art. § 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ppsa działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 ppsa. Ponadto kognicji sądów administracyjnych poddane zostały sprzeciwy, o których mowa w art. 3 § 2a ppsa. W przedmiotowej sprawie skarga zastała wniesiona na decyzję (rozstrzygnięcie) Rektora [...] w T. z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prodziekana ds. Studenckich Wydziału Lekarskiego CM [...] w T. z dnia [...] października 2020 r., wydane w sprawie dotyczącej przeniesienia i uznania punktów ECTS uzyskanych przez skarżącego w latach 2016-2019 na studiach prowadzonych na [...] Uniwersytecie Medycznym na kierunku lekarskim, zaliczenia zajęć odbytych na ww. Uniwersytecie i w efekcie przeniesienia na IV rok studiów i umożliwienia realizacji przedmiotów z IV roku studiów i wyszególnionych przedmiotów z III roku studiów na Wydziale Lekarskim CM [...] w T. w ramach indywidualnego trybu lub indywidualnej organizacji studiów. W ocenie Sądu skarga na akt wydany we wskazanym przedmiocie jest niedopuszczalna, bowiem jego przedmiot nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie to nie jest bowiem ani decyzją administracyjną ani też innym, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). Wyjaśnienia wymaga, że uczelnia wyższa jest podmiotem działającym w formie zakładu administracyjnego. Jest to jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu. Zakłady administracyjne zostały powołane do wykonywania zadań publicznych, przede wszystkim poprzez prowadzenie działalności usługowej i są uprawnione do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji administracji publicznej nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (zob. postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 535/14 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego, wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie (por. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2529/17 dostępny jw.). Organy zakładu administracyjnego podejmują wobec jego użytkowników tzw. akty zakładowe, które mogą mieć charakter aktów zewnętrznych jak i wewnętrznych. Akty zakładowe wewnętrzne, co do zasady, nie podlegają kontroli instytucji zewnętrznych wobec uczelni, co wynika z przyznania tym zakładom szerokiej autonomii. Zdaniem sądu, rozstrzygnięcie organu uczelni odnośnie ww. kwestii zaliczenia zajęć, przeniesienia i uznania punktów ECTS, przeniesienia na wyższy rok studiów, czy też zgody na uczestniczenie w zajęciach wyższego semestru oraz na indywidualny tryb lub organizację studiów, nie stanowi decyzji administracyjnej, jak też innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 ppsa. Przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie przewidują, aby w sprawach tego rodzaju wydawana była decyzja administracyjna (jak też akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 ppsa) na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego (patrz postanowienie WSA w Łodzi z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. atk III SA/Łd 63/21; por. też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 123/21; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 442/21; postanowienie WSA w B. z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 524/17 – dostępne jw.). Ustawodawca dając możliwość uregulowania organizacji uczelni i toku studiów przez organy uczelni, nie zdecydował się poddać kontroli sądów administracyjnych wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów, co wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii. Kognicji sądów administracyjnych podlegają tylko decyzje organów uczelni mające podstawę prawną w obowiązującej ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, w drodze decyzji administracyjnej orzeka się odmowie przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3), stwierdzeniu nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5), świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ust. 2 ustawy), skreśleniu z listy studentów (art. 108). Ustawa ta dokładnie określa inne sytuacje, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, tj.: na rozstrzygnięcie Rektora w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8); na decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5); na prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318); na rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3). Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (patrz: postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12 – dostępne jw.). Kognicji sądów administracyjnych poddane więc zostały rozstrzygnięcia dotyczące spraw indywidulanych użytkownika zakładu publicznego, jakim jest uczelnia wyższa, odnoszące się do sfery praw i obowiązków studenta i - co ważne - wywierające bezpośredni skutek na zewnątrz. Kontroli sądów administracyjnych nie podlegają natomiast akty zakładowe wewnętrzne, a więc takie, które nie wywołują skutków prawnych poza obszarem działania uczelni wyższej. Znajdują one podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów (w sprawie zdaniem Prodziekana Wydziału Lekarskiego CM [...] w T. w § 44 ust. 1 Regulaminu, czy jak wskazał Rektor [...] w T. i skarżący w § 29 w zw. z § 7 pkt 8 Regulaminu, czy też jak dodatkowo wskazał skarżący w § 42 ust. 2 pkt 5 w zw. z § 41 ust. 1 i 2 Regulaminu) i dotyczą indywidualnie określonego członka zakładu, lecz nie odnoszą się do nawiązania, bądź rozwiązania stosunku zakładowego. Związane są one z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). W konsekwencji należało uznać, że skoro ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie stanowi o tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na zaliczenie przedmiotów, przeniesienie i uznanie punktów ECTS, przeniesienie na wyższy rok studiów, czy też na uczestniczenie w zajęciach wyższego semestru oraz na indywidualny tryb lub indywidualną organizację studiów, następuje w formie decyzji administracyjnej (innego zaskarżonego do sądu aktu), to rozstrzygnięcie to jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jak już wyżej wskazano, podlegają jedynie akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, a więc zmieniające jego status prawny, ponieważ są one podejmowane w drodze decyzji administracyjnej. Zatem wszystkie ww. kwestie, objęte wnioskiem skarżącego, rozstrzygniętym zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Rektora [...] w T. utrzymującą w mocy decyzję Prodziekana Wydziału Lekarskiego CM [...] w T., należało uznać za związane z tokiem studiów. Żaden z przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie przewiduje zaś w takim przypadku rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (innego zaskarżonego do sądu aktu). Stanowiący przedmiot skargi jednostronny akt organu uczelni jest zatem aktem wewnętrznym, skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wypłynęło na istnienie tego stosunku. Oznacza to – wbrew stanowisku skarżącego – że w sprawie mamy do czynienia z rozstrzygnięciem (decyzją) stanowiącym akt wewnątrzzakładowy, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pozostaje on zatem poza merytoryczną kontrolą sądu administracyjnego (w tym i w zakresie kompletności zawartego w niej rozstrzygnięcia), będąc wyłącznie elementem władztwa zakładowego i autonomii zakładu (uczelni). Zaskarżona decyzja – wbrew sugestiom skarżącego - nie stanowi i nie może być kwalifikowana jako decyzja o skreśleniu z listy studentów, która to jak wskazano jest zaskarżalna do sądu administracyjnego. W związku z tym wniesioną w sprawia skargę, jako dotyczącą sprawy związanej z autonomią uczelni i istniejącego stosunku wewnątrzzakładowego, należało odrzucić z uwagi na jej niedopuszczalność w związku z tym iż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa orzekł o odrzuceniu wniesionej w sprawie. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 §1 pkt 1 lit. a ppsa. Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.