I GSK 1792/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3908/21 w sprawie ze skargi F. w A. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 31 maja 2021 r. nr DRP.WPAV.411.2559.2021.PPI; l.dz. 26435.10R1396K9 w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz F. w A. 1577 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji), wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3908/21 oddalił skargę F. w A. (dalej: skarżąca lub Fundacja) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: organ lub Prezes PFRON) z dnia 31 maja 2021 r., nr DRP.WPAV.411.2559.2021.PPI; l.dz. 26435.10R1396K9 w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 11 września 2020 r. Prezes PFRON nakazał skarżącej zwrot środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy sierpień 2019 r. Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała, że osoby niepełnosprawne z którymi podpisano umowy o pracę to osoby niepełnosprawne umysłowo w stopniu znacznym, które zamieszkują w domu pomocy społecznej. Podniosła też, że ustawodawca nie dokonał jednoznacznego wskazania, czy pracownik ma być posiadaczem konta, czy w inny sposób ma nim władać. Decyzją z 31 maja 2021 r. organ utrzymał w mocy decyzję wyżej wskazaną, nakazując skarżącej zwrot środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za okres sprawozdawczy sierpień 2019 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes PFRON stwierdził, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż skarżąca nie dokonała wypłaty wynagrodzeń za sierpień 2019 r. na konta pracowników, ani też nie przekazała tychże wynagrodzeń za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania kwot pieniężnych zgodnie z treścią art. 26a ust. 1a(1) pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji). Tym samym miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy zostało pobrane nienależnie. W skardze do Sądu I instancji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ dokonał prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosował art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji. Stwierdził też, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie bezspornie wynika, iż konto na które przekazywano wynagrodzenie nie należało do pracowników niepełnosprawnych, a uzyskana refundacja do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych nie jest możliwa, gdyż nie dochowano przez pracodawcę warunków wypłaty określonych we wskazanym powyżej przepisie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) zarzucono: a) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 1 ust.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492; dalej: p.u.s.a.) gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu sprawy i zebranego w sprawie materiału dowodowego z pominięciem rozpatrzenia sprawy; b) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 26a ust. 1a(1) pkt 2 ustawy o rehabilitacji poprzez błędną jego wykładnię, a to poprzez uznanie iż przekazanie pieniędzy na wskazany przez pracownika rachunek bankowy nie może być rozumiane jako przekazanie pieniędzy na jego rachunek bankowy. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zrzeczono się też z przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skargę kasacyjną formalnie oparto wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego (jako podstawę zarzutów w petitum skargi wskazano jedynie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), natomiast z ich wyartykułowania wynika, że pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia przepisów postępowania. Nie zasługiwał on jednak na rozpoznanie ze względów formalnych. Nie został bowiem – wbrew wymogom wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – uzasadniony. Zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu I instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało, przy czym - w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Usprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 26a ust. 1a(1) pkt 2 ustawy o rehabilitacji. Wstępnie zauważyć należy, iż problematyka prawna objęta rozpoznawaną skargą kasacyjną była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. wyroki: z 13 maja 2022 r., I GSK 2385/18; z 11 maja 2023 r., I GSK 1679/19), a skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie została przez Sąd I instancji sprowadzona do zagadnienia "(...) czy pracodawca może uzyskać dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, w sytuacji gdy wynagrodzenie pracownika niepełnosprawnego zostało mu wypłacone do rąk własnych." Analizując dyspozycję art. 26a ust. 1a(1) pkt 2 ustawy o rehabilitacji – zgodnie z którą miesięczne dofinansowanie nie przysługuje w przypadku, jeżeli wynagrodzenie pracownika niepełnosprawnego nie zostało przekazane na jego rachunek bankowy lub rachunek w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej albo na adres zamieszkania tego pracownika, za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania kwot pieniężnych – WSA stwierdził, że ze sformułowanych warunków wypłaty dofinansowania wynika "że takie dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli pracodawca nie przekazał wynagrodzenia dla pracownika niepełnosprawnego w sposób w nim określony", wobec czego kwoty ustalone w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości podlegają zwrotowi wraz z odsetkami. Już w tym miejscu zaznaczenia wymaga – i na co słusznie wskazano w skardze kasacyjnej – że dokonana przez WSA interpretacja dyspozycji art. 26a ust. 1a(1) pkt 2 ustawy o rehabilitacji dotyczyła przypadku, w którym wynagrodzenie wypłacane jest pracownikowi do rąk własnych. Tymczasem z niekwestionowanych w sprawie ustaleń faktycznych (które również wskazuje WSA na s. 1 i 2 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia) wynika, iż wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych przekazywane były na rachunek bankowy nienależący do pracowników - na konto Fundacji [...] prowadzonej w ramach zadania publicznego Domu Pomocy Społecznej (a zatem nie było tu mowy o wypłacie "do rak własnych"). Pracownicy ci podali w stosownych oświadczeniach numer rachunku, na który ma wpływać wynagrodzenie – był to rachunek ww. Fundacji. Ponadto ustalono, że co najmniej jeden z pracowników zamieszkuje w domu pomocy społecznej prowadzonego przez Fundację. Sąd I instancji podzielając argumentację organów, uzupełnił ją o wyrywkowe tezy Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z 23 maja 2017 r., sygn. II GSK 2595/15 oraz z 4 grudnia 2019 r., sygn. I GSK 1470/18, uznając, że znajdują one zastosowanie w niniejszej sprawie. Powyższy pogląd WSA nie jest jednak trafny, bowiem wskazane wyroki NSA zapadły w odmiennych okolicznościach spraw. Naczelny Sąd Administracyjny nie zajmował się w nich problematyką stosowania prawa materialnego w aspekcie istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy, ponieważ analiza rozumienia oraz stosowania art. 26a ust. 1a(1) pkt 2 ustawy o rehabilitacji dotyczyła stanów faktycznych, w których wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych wypłacane były w formie gotówkowej. Podkreślić należy, że Sąd I instancji zaakceptował pogląd organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i zastosowania art. 26a ust. 1a(1) pkt 2 ustawy o rehabilitacji, wskazując także, iż "dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest formą pomocy publicznej, co narzuca bardziej restrykcyjne reguły w stosunku do ogólnych zasad, w tym wskazanego wyżej art. 86 § 3 kodeksu pracy." Wbrew twierdzeniu WSA jest jednak oczywiste, że przy dokonywaniu interpretacji art. 26a ust. 1a(1) pkt 2 ustawy o rehabilitacji mogą mieć znaczenie wskazywane okoliczności dotyczące rodzaju niepełnosprawności pracownika (niepełnosprawność umysłowa), a także jego ewentualnie ograniczonej zdolności do czynności prawnych. Sąd I instancji nie dostrzegł, że domy pomocy społecznej są - ustawowo określonymi - jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej o szczególnych zadaniach. Do nich należy zapewnianie ich mieszkańcom całodobowej opieki oraz zaspokajanie ich niezbędnych potrzeb bytowych, opiekuńczych i wspomagających (art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; aktualnie: j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 901). Już tylko z tego względu pobyt osoby w takiej placówce winien być wzięty pod uwagę przez organy jako okoliczność wymagająca odniesienia się z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 26a ust. 1a(1) pkt 2 ustawy o rehabilitacji. W przepisie tym dopuszczono możliwość przekazywania wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego na adres zamieszkania tego pracownika, za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania kwot pieniężnych. W świetle tego przepisu konieczne jest zatem dokonanie interpretacji pojęcia "adres zamieszkania pracownika" i każdorazowe odniesienie jego normatywnego znaczenia do okoliczności sprawy. Obowiązek ten wynika z niedookreślonego charakteru tego pojęcia, które - na gruncie przepisów ustawy o rehabilitacji oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - służy opisaniu związku danej osoby z określonym miejscem. W zależności więc od okoliczności sprawy organ stosujący prawo może ustalić istnienie takiego związku w oparciu o dodatkowe kryteria, uznając na przykład, że decydującym jest miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, bądź miejsce zwykłego lub tymczasowego pobytu. Nie bez znaczenia jest także sytuacja osobista osób przebywających w domu pomocy społecznej, która może stanowić przeszkodę w realizowaniu każdej z przewidzianych w art. 26a ust. 1a(1) pkt 2 ustawy o rehabilitacji form przekazywania wynagrodzenia (np. z powodu nieposiadania rachunku bankowego i braku zgody na jego założenie), co - wobec utrudnionych warunków zatrudniania takich osób - w konsekwencji prowadziłoby do wykluczenia ich z rynku pracy, a więc powstania zjawiska całkowicie sprzecznego z aksjologią ustawy o rehabilitacji oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu na podstawie art. 185 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę weźmie pod uwagę wskazania dotyczące wykładni i zastosowania dyspozycji art. 26a ust. 1a(1) pkt 2 ustawy o rehabilitacji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (1577 zł) należny jest z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej (110 zł) i jej sporządzenia przez radcę prawną (1350 zł), opłaty za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA (100 zł) oraz opłaconego pełnomocnictwa (17 zł).