I OSK 1155/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Ruda Śląska na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 182/22 o odrzuceniu skargi Miasta Ruda Śląska na akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 listopada 2021 r. nr SKO-PSI/41.5/720/2021/17065/MN w przedmiocie stwierdzenia właściwości miejscowej w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium) w dniu 29 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570), art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 191 ust. 16 ustawy 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2022 r., poz. 447; dalej: ustawa), po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sosnowcu o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość między Prezydentem Miasta Sosnowiec a Prezydentem Miasta Ruda Śląska w przedmiocie wskazania organu właściwego miejscowo do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci S. B. i R. D. umieszczonych w pieczy zastępczej – wskazało Prezydenta Miasta Ruda Śląska jako organ właściwy. Pismem z 5 stycznia 2022 r. Miasto Ruda Śląska (dalej: strona skarżąca) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższy akt Kolegium. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że ma świadomość, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd o niedopuszczalności zaskarżenia postanowień rozstrzygających spór o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej, skutkujący odrzuceniem skargi, jednakże poszukuje ochrony prawnej przed sądem, gdyż przedmiotowa sprawa dotyczy postępowania jednoinstancyjnego, w którym organ administracji publicznej wadliwie orzekł o kilkunastoletnim obowiązku ponoszenia przez stronę skarżącą wielosettysięcznych wydatków, a strona skarżąca nie została nawet zawiadomiona o prowadzeniu takiego postępowania. Zdaniem strony skarżącej takie działanie godzi w podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego. Stąd też strona skarżąca złożyła wniosek o rozważenie przedstawienia przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisu, na podstawie którego jednoinstancyjnie, bez zapewnienia jakichkolwiek gwarancji procesowych jednostce samorządu terytorialnego jako stronie, rozstrzygane są spory o właściwość pomiędzy powiatami i gminami co do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej, tj. art. 191 ust. 16 ustawy z art. 78 Konstytucji RP. Pismem z 31 stycznia 2022 r. Kolegium wniosło o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Pismem z 4 marca 2022 r. strona skarżąca podtrzymała stanowisko zaprezentowane w skardze. Postanowieniem z 13 kwietnia 2022 r., II SA/Gl 182/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga została wniesiona na akt Kolegium w przedmiocie stwierdzenia właściwości miejscowej w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci, wydany w oparciu o przepis art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 191 ust. 16 ustawy. Sąd I instancji podkreślił, że akty takie nie zostały objęte zakresem kontroli sądów administracyjnych. Są to czynności wewnętrzne organów administracji publicznej, nie objęte kontrolą za pomocą środków zaskarżenia służących na drodze administracyjnej i na drodze sądowej. W związku z tym nie może być taki akt zaliczony do katalogu aktów wydawanych przez organy administracji publicznej, które mogą podlegać zaskarżeniu w ramach skargi do sądu administracyjnego. Kwestia ta nie budzi zresztą wątpliwości w orzecznictwie (por. m.in. postanowienia: WSA w Warszawie z 31 lipca 2018 r., IV SA/Wa 2046/18; WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2019 r., I SA/Po 237/19; WSA w Gliwicach z 24 czerwca 2019 r., II SA/Gl 814/19; WSA w Olsztynie z 28 czerwca 2019 r., II SA/Ol 441/19). Sąd I instancji wyjaśnił również, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, wyłącznie wątpliwości sądu mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności aktu normatywnego. Warunkiem wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie przywołanego przepisu jest po pierwsze – wątpliwość powstała co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, po drugie – by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy (por. np. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., II GSK 1426/14). W ocenie Sądu I instancji takie warunki w sprawie nie wystąpiły. Jednakże stronie skarżącej, z udziałem jej organu stanowiącego, przysługuje samodzielnie inicjatywa do wystąpienia z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności inkryminowanych przez nią przepisów (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP). W skardze kasacyjnej strona skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi co do istoty i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji, a także o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1, art. 78 oraz art. 165 Konstytucji RP przez odrzucenie skargi na skutek błędu oceny prawnej, polegającego na uznaniu, że rozstrzygnięcie organu administracji, wydane na podstawie art. 191 ust. 16 ustawy stanowi czynność wewnętrzną organów administracji publicznej podczas gdy na podstawie tego rozstrzygnięcia następuje orzeczenie o wieloletnim obciążeniu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem ponoszenia wydatków w kwotach wielkiej wartości; 2. art. 145 "ust. 1 lit. a)" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. przez zaniechanie orzekania merytorycznego i pozostawienie w obrocie prawnym rażąco wadliwego orzeczenia organu, przy wydaniu którego organ dopuścił się oczywistej obrazy przepisów prawa materialnego: a) art. 191 ust. 1 ustawy przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie można określić miejsce zamieszkania dzieci (jako pochodne miejsce zamieszkania matki) pomimo, że matka przed umieszczeniem swojego dziecka w pieczy zastępczej po raz pierwszy była osobą bezdomną, b) art. 191 ust. 2 i 3 ustawy przez ich niezastosowanie na skutek błędnego uznania, że można ustalić miejsce zamieszkania dzieci przed ich umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej, podczas gdy należało miejsce to ustalić na podstawie: co do R. D. według siedziby Sądu, który orzekał o umieszczeniu w pieczy a S. B. według ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały, c) art. 191 ust. 16 ustawy w związku z wadliwym sformułowaniem sentencji rozstrzygnięcia, które dotyczy organów administracji, nie zaś jednostek samorządu terytorialnego pomiędzy którymi spór powstał, pomimo że z przepisu jednoznacznie wynika, iż dotyczy rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy powiatami i gminami; 3. art. 145 "ust. 1 lit. c)" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. przez zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia pomimo rażącego naruszenia przez organ przy jego wydawaniu elementarnego prawa skarżącego do wzięcia udziału w sprawie i przedstawiania twierdzeń i wniosków, naruszenia przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a., co skutkowało niezgromadzaniem kompletnego materiału dowodowego oraz pozbawieniem skarżącego możliwości udziału w postępowaniu; 4. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie wyjaśnienia w treści orzeczenia przyczyn, dla których Sąd l instancji pozbawił skarżącego konstytucyjnego prawa sądowej kontroli orzeczenia organu administracji oraz uznał, że nie zachodzą podstawy zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunatu Konstytucyjnego co do zgodności przepisu art. 191 ust. 16 ustawy z ustawą zasadniczą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przed dodaniem do ustawy przepisu art. 191 ust. 16 spory dotyczące ponoszenia kosztów związanych z pobytem w pieczy zastępczej miały charakter spraw cywilnych, rozstrzyganych przez sądy powszechne w sprawach o zapłatę. Dodając powołaną jednostkę redakcyjną ustawodawca zmienił ten stan rzeczy, nadając tym sporom charakter administracyjny, przez wskazanie, że należy je rozstrzygać w trybie przepisów k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 191 ust. 1 ustawy, do ponoszenia odpłatności za pobyt dzieci w pieczy zobowiązane zostały powiaty, a zatem jednostki samorządu terytorialnego, korzystające z ochrony sądowej własnej samodzielności, gwarantowanej ustawą zasadniczą. Natomiast przepis art. 22 § 1 k.p.a., który stanowi materialnoprawną podstawę orzekania na podstawie art. 191 ust. 16 ustawy, odnosi się do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej, nie sporów o charakterze majątkowym pomiędzy powiatami i gminami. Oczywistym pozostaje obowiązek rozróżnienia pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a ich organami wykonawczymi. Przyjęte zatem rozwiązanie, polegające na stosowaniu z odesłania trybu orzekania o właściwości organu administracji do rozstrzygania sporu o charakterze majątkowym pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego z samej istoty jest nieprawidłowe, bowiem utożsamia całkowicie rozbieżne merytorycznie rodzaje spraw spornych – pomiędzy organami administracji ze sporami pomiędzy osobami prawnymi. Również w niniejszej sprawie organ w sentencji orzeczenia wskazał jako właściwy do ponoszenia wydatków organ – Prezydenta Miasta Ruda Śląska, chociaż oczywistym jest, że zgodnie z przepisem art. 191 ust. 16 ustawy, winien był wskazać właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Kolejnym aspektem wadliwości przyjętego rozwiązania jest brak poprawnego rozeznania skutków orzeczenia. Następstwem rozstrzygnięcia, po rozpoznaniu sporu o właściwość, na podstawie przepisu art. 22 § 1 k.p.a., jest wskazanie organu właściwego do rozpoznania i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Postępowanie takie ma charakter wpadkowy, wewnętrzny i nie stosuje się do niego zasad przewidzianych dla postępowań administracyjnych. Regulacja ta jednak w żadnej mierze nie przystaje do sporów o charakterze majątkowym pomiędzy osobami prawnymi, z których każda uważa, że nie ją obciąża obowiązek wydatkowania wielosettysięcznych kwot na utrzymanie konkretnego dziecka w pieczy zastępczej. Skutki rozstrzygnięć wydawanych w tych sporach nie przekładają się na sferę administracyjnoprawną, a majątkową – w sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia koszty utrzymania dziecka w pieczy zastępczej przez około 25 lat, bez uwzględniania waloryzacji świadczeń, wynoszą 1.177.056,86 zł. Wskazanie powiatu właściwego ma charakter jednorazowy, zatem od dokonywanego jednoinstancyjnie i bez możliwości jakiejkolwiek kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu administracji zależy, który powiat przez kolejnych kilkanaście lub kilkadziesiąt lat będzie obciążany kosztami związanymi z utrzymywaniem dzieci w pieczy zastępczej. Spory te są rozstrzygane w sposób "gabinetowy". W sprawie będącej przedmiotem zaskarżonego orzeczenia – bez zapewnienia jakichkolwiek gwarancji procesowych stronie skarżącej, bez zawiadomienia, że sprawa się toczy, bez możliwości składania pism procesowych i wniosków dowodowych, wreszcie możliwości poddania rozstrzygnięcia kontroli – na zasadzie doręczenia orzeczenia. Postępowanie takie stanowi rażące naruszenie przysługujących stronie skarżącej, jako jednostce samorządu terytorialnego, osobie prawnej, zasad konstytucyjnych – ochrony samodzielności, w tym finansowej, ochrony przysługującego skarżącemu mienia, prawa do instancyjnej weryfikacji orzeczenia oraz sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd. Tryb rozstrzygania sporów o właściwość regulowany w przepisach k.p.a. – z racji całkowicie odmiennego charakteru – nie zabezpiecza organów, których spór dotyczy w powołanym zakresie. W doktrynie i orzecznictwie sporne jest, czy i w jakim stopniu sprawy rozstrzygane na podstawie art. 22 § 1 k.p.a. podlegają regulacji pozostałych przepisów tego Kodeksu. Ustawodawca w przepisie art. 191 ust. 16 ustawy zawarł ogólne odwołanie do przepisów k.p.a., nie zaś wyłącznie do przepisów dotyczących rozstrzygania sporów o właściwość, zarówno jednak Kolegium, jak i Sąd l instancji w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia dostrzegają wymykające się jakiejkolwiek weryfikacji orzeczenie o charakterze wewnętrznym. Jest to ocena całkowicie błędna. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sporach dotyczących kwestii, który podmiot ma ponosić odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej należy uwzględniać charakter sporu i w pełnym zakresie umożliwiać uczestnikom sporu (gminom i powiatom) realizację elementarnych praw stron, w tym prawa do sądowej weryfikacji orzeczenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie zaskarżone rozstrzygnięcie niewątpliwie ma charakter władczy, a nawet arbitralny, spowodowało ono zmianę miejsca pobytu dwojga dzieci w pieczy zastępczej i nałożenie indywidualnie na stronę skarżącą obowiązku ponoszenia kosztów ich utrzymania oraz ma charakter publicznoprawny, dotyczy realizacji zadań publicznych oraz zapadło na podstawie przepisów k.p.a. oraz ustawy. Jest zatem rozstrzygnięciem, o którym mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Końcowo, skarżący kasacyjnie ponownie wniósł o skierowanie do Trybunatu Konstytucyjnego pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP oraz podniósł, że w zaskarżonym postanowieniu w zakresie odmowy wystąpienia z pytaniem prawnym Sąd l instancji ograniczył się do przytoczenia regulacji prawnych i krótkiego stwierdzenia, że "w ocenie Sądu takie warunki w sprawie nie wystąpiły". W tym zakresie uzasadnienie nie spełnia wymogów z art. 141 ust. 4 p.p.s.a., albowiem Sąd l instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał, iż w badanym stanie faktycznym, w sytuacji gdy odrzucenie skargi powoduje pozostawienie w obrocie prawnym oczywiście wadliwego rozstrzygnięcia, (co wywołuje istotne dla skarżącego skutki o charakterze prawnym i ekonomicznym) uważa stan ten za poprawny i zgodny z Konstytucją. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że przepis art. 78 Konstytucji RP gwarantuje mu możliwość instancyjnej weryfikacji orzeczenia organu administracji, które go dotyczy i prawo poddania takiego orzeczenia kontroli Sądu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zachodzi co najmniej poważna wątpliwość, czy: 1. przepis 191 ust. 16 ustawy w zakresie w jakim stanowi, że spory o charakterze majątkowym rozstrzygane są w procedurze, która nie dopuszcza możliwości poddania rozstrzygnięć instancyjnej oraz sądowej weryfikacji, 2. przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie dopuszcza sądowej kontroli postanowień wydawanych przez organ administracji na podstawie art. 22 § 1 k.p.a. w zw. z. art. 191 ust. 16 ustawy, są zgodne z Konstytucją RP, która gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność, ochronę sądową, ochronę mienia, prawo instancyjnej weryfikacji orzeczeń, które ich dotyczą oraz prawo oraz do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie są trafne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony w niniejszej sprawie akt Kolegium rozstrzygający negatywny spór o właściwość nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Kwestię określenia organów właściwych do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji normuje art. 22 k.p.a. Postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość nie jest postępowaniem administracyjnym. Spór o właściwość jest wewnętrzną sprawą administracji publicznej, niepodlegającą kontroli za pomocą środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym. Rozstrzygnięcie sporu następuje w formie aktu administracyjnego, ale nie w formach przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. Rozstrzygnięcie sporu nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość między organami na podstawie art. 22 § 1 k.p.a. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. i nie przysługują na niego środki odwoławcze w administracyjnym toku instancji, ani skarga do sądu administracyjnego (zob. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 224-225; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 188; por. postanowienie NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 28 marca 1991 r., SA/Lu 218/91, opubl. w ONSA 1991/1 poz. 30). Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie stanowi również określonego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. innego niż decyzja lub postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. (por. postanowienia NSA: z 22 września 2021 r., III OSK 5826/21 i z 14 grudnia 2016 r., I OSK 2722/16). Wobec powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należało uznać za całkowicie nieuzasadnione, a w konsekwencji także zarzuty naruszenia "art. 145 ust. 1 lit. a) p.p.s.a." (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak i "art. 145 ust. 1 lit. c) p.p.s.a." (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) oraz art. 135 p.p.s.a. są niezasadne. Skoro bowiem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że sprawa nie podlega kontroli sądów administracyjnych i tym samym odrzucił skargę, to nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wbrew zrzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia wskazanych w niej przepisów art. 191 ust. 1, ust. 2 i 3 oraz ust. 16 ustawy, gdyż nie dokonywał ich wykładni. Biorąc powyższe pod uwagę, ponieważ czynności organu administracji publicznej rozstrzygającego spór o właściwość nie podlegają bezpośredniej kontroli ani przez środki zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, ani na drodze sądowej, uznać trzeba, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego zdaniem strony skarżącej na zaniechaniu wyjaśnienia w treści orzeczenia przyczyn, dla których Sąd l instancji pozbawił strony konstytucyjnego prawa sądowej kontroli orzeczenia organu administracji oraz uznał, że nie zachodzą podstawy zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunatu Konstytucyjnego co do zgodności przepisu art. 191 ust. 16 ustawy z ustawą zasadniczą, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnił stronie skarżącej, że "z treści art. 193 Konstytucji RP wynika, że wyłącznie wątpliwości sądu mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności aktu normatywnego. Warunkiem wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie przywołanego przepisu jest po pierwsze – wątpliwość powstała co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, po drugie – by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu I instancji takie warunki w sprawie nie wystąpiły". Ponadto, Sąd I instancji zaznaczył jednocześnie, że strona skarżąca może samodzielnie wystąpić z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności kwestionowanych przez nią przepisów (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP). W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że instytucja pytania prawnego przewidziana w art. 193 Konstytucji RP nie daje stronie postępowania przed sądem (czy to powszechnym, czy administracyjnym) uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z takim pytaniem prawnym jest bowiem wątpliwość powstała w składzie rozpoznającym sprawę co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP. A zatem, to nie wątpliwości strony skarżącej (bądź jej pełnomocnika) mają znaczenie, ale wyłącznie wątpliwości sądu orzekającego w konkretnej sprawie mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności danego aktu normatywnego. Tym samym ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.