I OSK 1583/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Ol 174/21 w sprawie ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w rozpoznaniu odwołania od decyzji dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 174/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w rozpoznaniu odwołania od decyzji dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, oraz w pkt 2 przyznał adwokat [...] od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] w dniu 23 lipca 2021 r. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Górowie Iławeckim o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego po zmarłej w dniu 26 kwietnia 2021 r. córce [...]. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2021 r. organ I instancji umorzył postępowanie w tym przedmiocie (przyznania zasiłku pielęgnacyjnego) wskazując, że [...] na podstawie orzeczenia z dnia 30 sierpnia 2000 r. miała ustalone na siebie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego i go otrzymywała. [...] w dniu 22 kwietnia 2021 r. otrzymała ostatni należny zasiłek pielęgnacyjny za kwiecień 2021 r. Prawo do świadczeń rodzinnych ma charakter ściśle osobisty i wygasa wraz ze śmiercią osoby, której dane świadczenie przyznano. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego należnego osobie uprawnionej nie przechodzi na jej spadkobierców czy inne osoby. W dniu 24 sierpnia 2021 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Akta sprawy zostały w dniu 2 września 2021 r. przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Olsztynie, dalej Kolegium, które w dniu 15 września 2021 r. w trybie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) zawiadomiło stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazało nowy termin załatwienia sprawy do 30 listopada 2021 r. Następnie, w dniu 21 października 2021 r. Kolegium wydało decyzję nr SKO.82.1385.2021, mocą której uchyliło decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek [...] o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po zmarłej córce [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że organ I instancji winien poinformować stronę o przesłankach warunkujących przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, przy czym zastrzegło, że w swojej decyzji nie przesądza o przyznaniu stronie tego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożonej w dniu 5 listopada 2021 r. na decyzję Kolegium z dnia 21 października 2021 r. [...] l zawarł również skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Podniósł, że przewlekłe rozpatrywanie jego wniosków ma na celu odmowę przyznania pomocy z opieki społecznej. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu sekwencja zdarzeń zaistniałych w sprawie wskazuje na to, że postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że prowadząc postępowanie odwoławcze, organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania w znaczeniu określny przepisami art. 35 i art. 36 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. art. 149 § 1, § 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z 35 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopuściło się przewlekłości w zakresie rozpatrzenia skargi [...] podczas gdy w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie załatwiło sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 1 k.p.a. oraz niezgodnie z literą art. 36 § 1 i 2 k.p.a. nie powiadomiło strony o przyczynach zwłoki, przy jednoczesnym braku występowania innych przyczyn niezależnych od organu które miałyby stać, na przeszkodzie załatwienia sprawy w terminie, a co za tym idzie dopuściło się przewlekłości postępowania, która w ocenie skarżącego miała rażący charakter. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 24.723,00 zł zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika adw. [...] kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, albowiem koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części, a także zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Analizując wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, wyjaśnić na wstępie należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak wielokrotnie w orzecznictwie podkreślano, skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania "skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych" (vide: uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić należy, że przedmiotem skargi na przewlekłość lub bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym jest ocena jego zachowania (zarówno działania, jak i zaniechania czynności), dokonywana z perspektywy przepisów regulujących bieg postępowania oraz okoliczności faktycznych i prawnych rzutujących na aktywność organu. Każdy, kto inicjuje postępowanie administracyjne ma zatem prawo oczekiwać podejmowania przez organ działań odpowiadających zasadzie szybkości zawartej w art. 12 § 1 k.p.a., oczekiwać od organu sumiennej analizy treści wniosku i działań zmierzających do rozwiania wątpliwości odnośnie jego treści, jeżeli takowe się pojawią, a także oczekiwać rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1426/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie zaś z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jak wynika z akt sprawy, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, chronologicznie – wnioskiem z dnia 23 lipca 2021 r. [...] zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Górowie Iławeckim o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego po zmarłej w dniu 26 kwietnia 2021 r. córce [...]. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2021 r. organ I instancji umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W dniu 24 sierpnia 2021 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, a akta sprawy zostały w dniu 2 września 2021 r. przekazane do Kolegium, które w dniu 15 września 2021 r., w trybie art. 36 k.p.a. zawiadomiło stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazało nowy termin załatwienia sprawy do 30 listopada 2021 r. Następnie, przed wyznaczonym terminem, w dniu 21 października 2021 r. Kolegium wydało decyzję, mocą której uchyliło decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania z dnia 10 sierpnia 2021 r. W świetle przedstawionej sekwencji zdarzeń zaistniałych w sprawie oraz w korelacji z treścią zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad określonych przepisami art. 35 i art. 36 k.p.a. – trudno zarzucić Kolegium prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, a Sądowi I instancji nie dostrzeżenie tejże przewlekłości. Strona, zgodnie z treścią art. 36 § 1 i 2 k.p.a., została powiadomiona o zwłoce oraz wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie Kolegium załatwiło sprawę dużo wcześniej niż przewidywało, co świadczy o determinacji w wyjaśnieniu i załatwieniu sprawy, a nie przewlekaniu postępowania. Za niezasadny i nieskuteczny należy zatem uznać kumulatywny zarzut naruszenia art. 149 § 1, § 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z 35 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. przede wszystkim dlatego, że Sąd nie stosował tych przepisów. Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości (a naruszenia tego przepisu nie wskazano). Oznacza to, że po wnikliwej analizie dokumentacji sprawy Sąd nie dostrzegł przewlekłości w prowadzeniu przez organ postępowania, ani tym samym konieczności zobowiązania organu do wydania orzeczenia (art. 149 § 1), nie stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a), a skoro nie stwierdził przewlekłego prowadzenia postępowania, to i nie wymierzył organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów art. 35 § 1 i art. 36 § 1 i 2 k.p.a. ocenił brak naruszenia zasad z nich wynikających, brak przewlekłości w prowadzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania, tym samym brak rażącego naruszeniem prawa, i w konsekwencji brak możliwości orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny za prowadzenie postępowania przewlekle - to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca zarzucić naruszenia art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. W konsekwencji uznać należało, że jedyny powołany zarzut jest nieskuteczny. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 ww. ustawy, po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.