IV SA/Wa 1117/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wojciech Rowiński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] w [...], uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2019 , nr [...], w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, iż [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w [...] wnioskiem z 26 listopada 2018 r. wystąpiło o wydanie zezwolenia na umyśle niszczenie siedlisk oraz umyślne przemieszczanie w środowisku przyrodniczych okazów kruszczyka szerokolistnego występujących na działce nr [...], obręb [...] i nr [...], obręb [...]., w gminie [...]. Miejsce docelowego przemieszczania kruszczyka wskazano działkę nr [...] obręb [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy decyzją z [...] października 2019 r. zezwolił wnioskodawcy w terminie do 15 listopada 2019 r. na umyśle przemieszczenie w środowisku przyrodniczym: a) do 70 osobników kruszczyka szerokolistnego rosnących na terenie oddziałów leśnych nr [...],[...] i [...] Leśnica [...], Nadleśnictwo [...]; b) do 10 osobników buławnika wielokwiatowego i [...] osobników buławka mieczolistnego z terenu oddziału leśnego nr [...] Leśnictwa [...], Nadleśnictwo [...]; c) do 5 osobników pokrzywka wilczej jagody z terenu oddziału leśnego nr [...] i [...] Leśnictwa [...], Nadleśnictwo [...] na siedlisko zastępcze w oddziale leśnym nr [...] w Leśnictwa [...]; d) w okresie od 16 listopada 2019 r. do 29 lutego 2019 r. na zniszczenie siedlisk gatunków wymienionych w pkt 1 w związku z wycinką drzew planowaną w I etapie powiększenia obszaru eksploatacji złoża dolomitu Kopalni [...] ( granice obszaru zawiera załącznik do decyzji). W zezwoleniu na wnioskodawcę nałożono następujące warunki: 1) prace należy prowadzić w taki sposób aby nie dopuścić do zniszczenia osobników kruszczyka szerokolistnego, buławnika wielokwiatowego, buławnika mieczolistnego oraz pokrzyka wilczej jagody; 2) wszystkie osobniki gatunków wymienionych w pkt 1 zostaną przeniesione do miejsc o takich samych lub najbardziej zbliżonych warunkach siedliskowych, odpowiednich dla danego gatunku; 3) okazy gatunków wymienionych w pkt 1 zostaną wykopane wraz z bryłą korzeniową i zapasem ziemi (....) ; 4) wnioskodawca jest zobowiązany do monitorowania stanu przesadzonych osobników wymienionych w pkt 1 corocznie w sezonie wegetacyjnym, do końca sierpnia 2021 r., 5) po przeprowadzeniu wycinki drzew oraz w razie niezdjęcia wierzchniej warstwy nakładu należy obszar planowanego poszerzenia eksploatacji w I etapie objąć monitoringiem ukierunkowanym na występowanie chronionych gatunków. (....). Zobowiązano wnioskodawcę do składania do RDOŚ sprawozdania w zakresie wykorzystania zezwolenia w terminie do 31 marca 2020 r. oraz sprawozdania po zakończeniu monitoringu przesadzonych roślin do końca września 2021 r. Rozpatrując odwołanie [...] w [...] GDOŚ wskazał, iż na podstawie art. 56 ust. 2 i ust. 4 ustawy o ochronie przyrody regionalny dyrektor ochrony środowiska może zezwolić w stosunku do gatunków objętych ochroną na niszczenie ich siedlisk, umyślnego przemieszczania w środowisku przyrodniczym i wprowadzania do środowiska przyrodniczego. Zgodnie z art. 56 ust. ustawy wskazanie terminu realizacji wnioskowanych czynności jest elementem obligatoryjnym wniosku, a organ nie może z urzędu dokonać zmiany żądania wskazanego we wniosku GIOŚ podkreślił, że organ II instancji rozpatruje sprawę w tym samym zakresie co organ I instancji, dlatego zmiana terminu wykonania zakazanych czynności w stosunku do chronionych gatunków, w postępowaniu drugoinstancyjnym nie jest możliwa. . Zgodnie z zaskarżoną decyzja przeniesienie chronionych gatunków roślin miało nastąpić do dnia 15 listopada 2019 r. Odwołanie [...] do GDOŚ zostało przez organ I instancji przekazane przy piśmie z dnia 6 grudnia 2019 r. Czynność zniszczenia siedlisk chronionych gatunków miała mieć natomiast miejsce do dnia 29 lutego 2020. Ze względu na skomplikowany charakter sprawy , rozpatrzenie jej nie był możliwie przed tym dniem, tym samym postępowanie w tym zakresie stało się, zdaniem GDOŚ, bezprzedmiotowe. Organ stwierdził, iż w związku z powyższym należało decyzję organu I instancji uchylić i umorzyć postępowanie w tym zakresie, gdyż w niniejszym przypadku zaistniały nieusuwalne przeszkody w kontynuacji postępowania. Skutkiem uchylenia i umorzenia postępowania lub jego części na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 pkt k.p.a., jest zakończenie postępowania bez orzekania co do istoty, ze względu na fakt, że stało się ono bezprzedmiotowe. Dlatego zarzuty [...] nie mogą być rozpatrzone. W niniejszej sprawę skutki uchylenia decyzji obowiązują od momentu jej uchylenia, nie działają wstecz i tym samym nie dotyczą czynności, które zostały wykonane wcześniej ( zachowują one ważność). W związku z tym nie jest możliwe wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nadającej rygor natychmiastowej wykonalności , gdyż w dniu 2 grudnia 2019 r. wniesienia pisma przez pełnomocnika [...] postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ nadto wyjaśnił, iż w odniesieniu do chronionych gatunków roślin występuję ochrona ścisła lub częściowa. Reżim ochrony wskazuje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin. W sytuacji rzadkich gatunków nieobjętych ochroną zgodnie z art. 53 uop, regionalny dyrektor ochrony środowiska w formie zarządzenia może wprowadzić na terenie województwa na czas określony ochronę takich gatunków. W ocenie GDOŚ w rozpatrywanym przypadku konieczność taka nie zachodzi. W sprawie tej nie można mówić o zagrożeniu wystąpienia szkody w środowisku, gdyż zgodnie z art. 6 pkt 11 lit. a) a) ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie szkoda nie obejmuje uprzednio zdefiniowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z decyzją , o której mowa w art. 56 uop. Tym samym nie ma możliwości uwzględnienia żądań wskazanych w piśmie z dnia 2 grudnia 2918 r., gdyż działania związane z przeniesieniem chronionych gatunków roślin oraz niszczenia ich siedliska wynika z realizacji decyzji derogacyjnej wydanej na podstawie art. 56 uop. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] z [...] zaskarżonej decyzji zarzuciło błędną interpretację przepisów prawa oraz stanu faktycznego w tym w zakresie występujących roślin i siedlisk prawie chronionych i możliwości odstępstw w ich ochronie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania przed organem I instancji oraz braku merytorycznego rozstrzygnięcia, zobligowanie organu do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o dowody wniesione przez obie stronu zgodnie z zasadą równego traktowania stron, zobligowanie organu do rozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania, i do podjęcia działań blokujących proces inwestycyjny do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący wniósł o wydanie wyroku na posiedzeniu niejawny w trybie uproszczonym oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wbrew twierdzeniom organu, nie doszło do zniszczenia wszystkich siedlisk i gatunków wymienionych decyzji oraz innych prawnie chronionych, które wskazywał skarżący, nie doszło do zniszczenia terenu leśnego, prawnie chronionego. W związku z tym postępowanie nie mogło stać się bezprzedmiotowym i nie było przesłanek do umorzenia postępowania pierwszej instancji. Organ nie rozpatrzył merytorycznie żądań [...] wskazanych w odwołaniu i przed pierwszą instancją. Organ twierdzi, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe ze względu na fakt zniszczenia siedlisk roślin w okresie od 16 listopada 2019 r. do 29 lutego 2020 r., mimo że nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie. Tymczasem inwestor nie mógł dokonać zniszczenia siedlisk ww. terminie, ponieważ do tego czasu nie uzyskał decyzji o czasowym wyłączeniu w produkcji leśnej terenu objętego postępowaniem derogacyjnym. W chwili obecnej jest sezon lęgowy dla ptaków chronionych występujących na tym terenu, ograniczający możliwość wyrębu lasu. Las na przedmiotowym terenie istnieje, siedliska i rośliny również, z wyjątkiem tych. które zostały przeniesione na siedlisko zastępcze w myśl decyzji RDOŚ. Tym samym twierdzenie o bezprzedmiotowości postępowania nie znajduje umocowania w rzeczywistości, jest niezgodne ze stanem faktycznym. Organ nie odniósł, się merytorycznie i w ogóle zignorował wniosek z 2 grudnia 2019 r. o wstrzymanie wykonania decyzji, będącej przedmiotem odwołania. W piśmie z dnia 11 maja i z dnia 11 sierpnia 2020 r. strona skarżąca uzupełnienia swoją skargę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2020 r. uczestnik postępowania [...] spółka z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2020 r. [...] odniosło się do zarzutów uczestnika postępowania i uzupełniło skargę główną. W piśmie procesowym z dnia 24 listopada 2020 r. uczestnik postępowania przedstawiło stanowisko w sprawie uzupełnienia skargi [...] i podtrzymało wniosek o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz.2167) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r. uchylająca decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2019 r. i umarzająca postępowanie pierwszej instancji. Jako materialnoprawną prawną podstawą wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. Na wstępie przypomnieć należy, iż rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wynika to z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy, tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., II OSK 1241/13, LEX nr 1596021). Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania. Co istotne, organy obydwu instancji powinny ustalić i uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez dany organ. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ I instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Tym samym organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji (patrz: R. Hauser, M. Wierzbowski red., Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 1019; a także por. wyrok NSA z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834). Wymaga również wskazania, iż w orzecznictwie niejednokrotnie podkreślano, że wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony i stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 1989r., II SA 1198/88. ONSA 1989/1/36 ; z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/ nr 3-4/ 95). Na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy uchybił powyższej zasadzie, bowiem bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy istotnie inwestor dokonał przemieszczenia okazów roślin wskazanych w decyzji organu I instancji w zakreślonym terminie, umorzył postępowanie pierwszej instancji. Z akt sprawy nie wynika aby organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, czy stan faktyczny sprawy uległ zasadniczej zmianie po wydaniu decyzji organu I instancji, czy też nastąpiło wykonanie określonych obowiązków nałożonych decyzją pierwszej instancji. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. Podkreślenia wymaga, iż w razie stwierdzenia, że na dzień wydania decyzji przez organ I instancji nakazy w niej określone zostały wydane zasadnie, a jednocześnie w momencie wydania decyzji przez organ odwoławczy stan faktyczny się zmienił, ponieważ rzeczone obowiązki zostały już wykonane, to organ odwoławczy prawidłowo powinien w tym zakresie umorzyć postępowanie przed organem odwoławczym, a nie jak wadliwie uczynił GDOŚ w tej sprawie, umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W sytuacji gdy przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym strona wykonała obowiązki nałożone decyzją pierwszej instancji, bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. dotyczy postępowania odwoławczego, a nie postępowania pierwszej instancji. Uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania, jak to wadliwie uczynił organ odwoławczy w tej sprawie, powoduje skutek taki, że decyzja I instancji jest wyeliminowana z obrotu prawnego, a to zaś oznacza, że wykonanie rzeczonych obowiązków z tej decyzji nastąpiło przez stronę bezprawnie lub też, że ich nałożenie było zbędne. Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oznacza zakończenie postępowania bez orzekania co do istoty sprawy z tego powodu, że postępowanie było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania może być pierwotna, gdy sprawa, która jest załatwiana, nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, bądź następcza - jeżeli utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Sprawa administracyjna traci taki charakter zarówno z przyczyn prawnych, jak też faktycznych. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej, co miało miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., II OSK 2938/15, dostępny w CBOSA). Należy wskazać, że art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. VIII, WKP 2020 r. i cytowana tam literatura). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, powoduje brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada, więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz że, decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji. Organ odwoławczy wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine zarówno wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, np. w przypadku utraty mocy obowiązującej przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną jej wydania (w razie braku odmiennych przepisów przejściowych). Umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na wykonanie nałożonych słusznie nakazów przed rozpoznaniem sprawy przez organ odwoławczy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że nałożone nakazy były zgodne z prawem i zostały już wykonane. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana z obrazą zasady dwuinstancyjności postępowania, albowiem organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania w zakresie ustalenia zasadności nałożonych obowiązków w decyzji organu I instancji i prawidłowości określenia terminu ich wykonania, jak również czy zostały one już wykonane. Podkreślenia wymaga, iż wbrew stanowisku organu odwoławczego, termin wykonania tych obowiązków może być przez niego zmieniony, jeżeli po stwierdzeniu zasadności nałożonych obowiązki ustali, że nie zostały one wykonane w zakreślonym terminie, lub termin ich wykonania został określony nieprawidłowo przez organ I instancji. Oznacza to, że organ dopuścił się naruszenia art. 15, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy również nie odniósł się prawidłowo do zarzutów odwołania, dopuszczając się tym samym naruszenia również zasady z art. 8, jak i w art. 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę powyższe ustalenia Sądu i ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.ps.a.