VII SA/Wa 2119/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T P Z na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z 7 września 2021r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku T.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy postanowieniem własne z 26 maja 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 7 grudnia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla "budowy i przebudowy stacji [...] - część A" w ramach zadania "Wykonanie dokumentacji projektowej, przetargowej oraz prowadzenie nadzoru autorskiego nad opracowaną dokumentacją, dla realizacji robót budowlanych związanych z przebudową stacji [...] w ramach projektu [...] pn.: "Prace na linii średnicowej w Warszawie na odcinku [...]" – dz. ew. w obrębie [...]: nr [...]; w obrębie [...]: nr [...]; w obrębie [...] nr [...]; w obrębie [...] nr [...]; w obrębie [...] nr [...] oraz w jedn. ew. [...] m.st. W-wy: obr. [...] nr [...]; obr. [...]: nr [...]; obr [...]: nr [...] i [...]: obr. [...]: nr [...] i [...] - stanowiące teren kolejowy zamknięty i obszar kolejowy. Powołując się art. 157 § 2 k.p.a. i art. 61 a § 1 k.p.a. organ wskazał, że z ww. przepisów wynika, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwe tylko w przypadku, gdy jego wszczęcie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Dalej organ przytoczył art. 28 k.p.a. definiujący pojęcie strony w postepowaniu administracyjnym oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jako przepis szczególny do art. 28 kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. GINB zaznaczył, że T. Z. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z 7 grudnia 2020 r. W odpowiedzi na wezwanie organu do wykazania interesu prawnego wnioskodawca w piśmie z 18 marca 2021 r. wskazał, że posiada wykonalne postanowienie wydane w sprawie [...] przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Woli w Warszawie, zawartą w zwykłej formie pisemnej ze S. W. 3 kwietnia 2004 r. umowę kupna-sprzedaży nakładów poczynionych na budowę garażu położonego przy ul. [...] w Warszawie. boks [...]" oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy o zameldowaniu na pobyt stały w lokalu [...] w Warszawie. Organ podkreślił - powołując się na orzecznictwo – że to podmiot żądający wszczęcia postępowania winien wykazać legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dalej wskazał, że umową z 3 kwietnia 2004 r. wnioskodawca nabył nakłady poniesione na budowę ww. garażu, a na mocy § 2 tej umowy uprawnienia do dzierżawy gruntu pod garażem z warunkiem zawarcia odrębnej umowy dzierżawy z P. S.A. Wnioskodawca nie może zatem przymiotu strony wywodzić z art. 28 ust 2 Prawa budowlanego skoro nie jest żadnym z podmiotów w nim wymienionych. Umowa dzierżawy może wprawdzie być źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie przyznania statusu strony dzierżawcy. Dzierżawca posiada bowiem jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy, a źródłem jego uprawnień jest stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes faktyczny (ekonomiczny), a nie prawny. Ewentualne nieprawidłowości procesu inwestycyjnego, które wpływają negatywnie na przysługujące prawa z umowy cywilnoprawnej, dzierżawca powinien zwalczać za pośrednictwem właściciela, użytkownika wieczystego bądź zarządcy nieruchomości. Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest jedynie podmiot legitymujący się prawem, o którym stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, przymiotu strony wnioskodawca nie może też wywodzić z ww. postanowienia Sądu Rejonowego, jak i decyzji o zameldowaniu, które nie uprawniają go do udziału w tej sprawie jako strony. Następnie wskazał, że zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania jest oczywisty i nie wymaga postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., I OSK 2977/19), co miało miejsce w tej sprawie. Skargę na ww. postanowienie złożył T. Z. kwestionując uzasadnienie, wskazując na wadliwe umocowanie D. B., w tym brak oryginału upoważnienia. Wskazał, że niestwierdzenie nieważności ww. decyzji stanowi bezpośrednie i realne zagrożenie dla jego życia, zdrowia i mienia. Skarżący podniósł, że od 2004r. posiada ww. nieruchomość, a od 2014 r. jest na stałe zameldowany w lokalu niemieszkalnym - garażu o powierzchni 18 m2 pod ww. adresem. Tym samym dysponuje prawomocnym i wykonalnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy II Wydział Cywilny w sprawie [...]. Posiada zatem interes nie tylko faktyczny, ale i prawny w stwierdzeniu nieważności ww. decyzji, która nie była mu doręczona. Decyzja narusza nie tylko interes prawny skarżącego, ale jest sprzeczna ze społeczno gospodarczym przeznaczeniem prawa i zasadami współżycia społecznego. Prowadzenie robót budowlanych zagraża realnie zdrowiu, życiu a nawet mieniu skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2021r. utrzymujące w mocy postanowieniem własne z dnia 26 maja 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 7 grudnia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i rozbiórkę opisanej inwestycji. Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W konsekwencji, jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a. Z powołanego przepisu wynikają zatem dwie niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną w sprawie oraz występują inne uzasadnione przyczyny z powodu których postępowanie nie może się toczyć. Zgodnie z jednolitym poglądem w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 330/17, LEX nr 2429358). W konsekwencji zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. ograniczone jest tylko do takich sytuacji, które są jednoznaczne, w których już na "pierwszy rzut oka" brak interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego podanie nie może być kwestionowany, a więc jest niewątpliwy. Jeżeli jednak kwestia ta wymaga określonych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie i kwestię tę wyjaśnić. Dodać należy, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., w świetle którego, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia go aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. Natomiast w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak prawidłowo wskazał organ, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ograniczenie, o którym mowa w ww. przepisie nie dotyczy każdego postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, a jedynie postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę oraz postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych o udzieleniu pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 26 października 2021 r. sygn. II OSK 3724/18, LEX nr 3278838). W świetle przytoczonych wyżej regulacji prawnych dzierżawca nieruchomości – co do zasady - nie posiada interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Dzierżawca posiada bowiem wyłącznie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wynikające z umowy dzierżawy (art. 693 § 1 k.c.). Tylko wówczas, gdyby w umowie dzierżawy zastrzeżono, że dzierżawca może dokonywać w imieniu właściciela gruntu działań prawnych związanych uczestnictwem w postępowaniach administracyjnych wiążących się z przedmiotem dzierżawy miałby on interes prawny i mógłby domagać się wszczęcia ww. postępowań. Umowa z 3 kwietnia 2004 r., na którą powołuje się skarżący, takich zapisów nie zawiera, a wskazuje wyłącznie na nabycie nakładów poniesionych na budowę ww. garażu i uprawnienie do dzierżawy gruntu pod garażem z zastrzeżeniem konieczności zawarcia odrębnej umowy dzierżawy z P. S.A. Wobec przedstawionej argumentacji, podstawy legitymacji skarżącego do skutecznego domagania się wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 7 grudnia 2020 r. nie mogło stanowić również postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Woli w sprawie II [...], jak i decyzja Prezydenta m.st. Warszawy o zameldowaniu na pobyt stały w lokalu [...] w Warszawie. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ wynik sprawy, a za takie nie można było uznać również wadliwego umocowania D. B., czy brak oryginału upoważnienia. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego, kontrolowane postanowienie odpowiada prawu. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.