II OSK 3724/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1546/17 w sprawie ze skargi E.G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1546/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.  Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] 2016 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (zwany dalej: PINB), na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; zwanej dalej: k.p.a.), umorzył w całości ,jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu rozbiórki domu na działce nr [...], zlokalizowanej na terenie ROD "S.S." w S.L.. Pismem z 6 grudnia 2016 r., uzupełnionym na wezwanie organu pismem z 22 stycznia 2017 r., E.G. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB z [...] 2016 r. Postanowieniem z [...] 2017 r. znak: [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB), na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB z [...] 2016 r. WINB uznał, że wniosek o wszczęcie postępowania nie pochodzi od podmiotu mającego interes prawny. Wskazał, że wnioskodawca wywodzi swój interes prawny z faktu członkostwa w Polskim Związku Działkowców oraz tożsamości księgi wieczystej, którą objęty jest teren, na którym zlokalizowany jest ROD "S.S.". Organ wskazał przy tym, że wnioskodawca jest użytkownikiem działki nr [...] na terenie ww. ogródków działkowych, a działka ta nie jest sąsiednią w stosunku do działki nr [...], której dotyczy kwestionowana decyzji, a której to użytkownikiem jest F.B.. W konsekwencji organ uznał, że z ww. okoliczności nie wynika przymiot strony skarżącego w sprawie objętej kwestionowaną decyzją. Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez E.G., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) postanowieniem z [...] 2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie WINB. Zdaniem GINB z akt sprawy nie wynika, by E.G. posiadał interes prawny, w sprawie zakończonej decyzją PINB z [...] 2016 r. GINB wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40, ze zm.) przewidują, że Polski Związek Działkowców ustanawiając na rzecz swojego członka użytkowanie części działki, wypełnia swoje zadania statutowe, gdyż w istocie przekazuje korzystanie z określonej i fizycznie wyodrębnionej części nieruchomości w rodzinnym ogrodzie działkowym. Uprawnienie to nie oznacza jednak interesu prawnego użytkownika działki w postępowaniu administracyjnym. Fakt użytkowania przez E.G. działki nr [...], znajdującej się na gruncie rodzinnego ogrodu działkowego, nie stanowi podstawy do uznania, że posiada on interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., w stosunku do działki nr [...], użytkowanej przez F.B.. Stronami postępowania mającymi interes prawny w sprawie dotyczącej wydania nakazu rozbiórki domu na działce nr [...], zlokalizowanej na terenie ROD "S.S." w S. L. jest F. B. - użytkownik działki nr [...] oraz Polski Związek Działkowców . Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1546/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.G. na ww. postanowienie GINB z dnia [...] 2017 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że E.G. nie był stroną postępowania zakończonego ww. decyzją PINB. Wprawdzie pismem z 6 marca 2016 r. zawiadomił o samowoli budowlanej na ww. działce nr [...], ale organ powiatowy wszczął wskazane postępowanie z urzędu, nie traktując w nim skarżącego jako strony. Skarżący kwestionując decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki domu na działce nr [...] zlokalizowanej na terenie ROD "S.S." w S. L., interes prawny wywodził z faktu użytkowania działki nr [...] zlokalizowanej również na tym samym terenie - rodzinnego ogrodu działkowego. Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestionowaną decyzją umorzono postępowanie w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki, a wobec tego postępowanie prowadzono w kierunku zastosowania art. [...] ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202; zwanej dalej: p.b.), a przy tym - w stosunku do domu zrealizowanego przez F. B. na działce nr [...] zlokalizowanej na terenie rodzinnego ogrodu działkowego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Biorąc pod uwagę treść art. 28 k.p.a., a także art. 52 p.b., za słuszne Sąd uznał stanowisko organów, że skarżący ma co najwyżej interes faktyczny w tej sprawie, ale nie interes prawny. Sprawa nie dotyczy bowiem jego praw i obowiązków; nie wpływa także w żaden sposób na możliwość realizacji jego uprawnień do działki o nr [...]. Stroną tego postępowania jest inwestor i właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej, ewentualnie: podmioty użytkujące bezpośrednio sąsiadujące działki z działką wydzieloną o nr [...] na ww. terenie ogrodu działkowego, o ile sporna zabudowa wpływa, czy też może wpływać na sposób korzystania z użytkowanych przez nich nieruchomości. Skarżący jednak nie jest żadnym z tych podmiotów, a poczynienie ustaleń w tym zakresie nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego. Skarżący posiada prawo do wydzielonej działki na terenie rodzinnego ogrodu działkowego o nr [...], ale już nie do całości terenu - obszaru stanowiącego ROD "S.S." w S. L., czy też wydzielonej na tym terenie działki o nr [...] - użytkowanej przez F. B.. To zaś wyklucza go jako stronę postępowania w sprawie ww. samowoli budowlanej. W skardze kasacyjnej E.G. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy przepis ten nie określa, kto jest stroną postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego, a jedynie kto jest zobowiązany do wykonania czynności rozbiórki; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 7 i 12 p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie kręgu nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym stron postępowania w sprawie rozbiórki budynku posadowionego na działce nr [...] ogródków działkowych "S.S." w S. L., a tym samym bezpodstawnym przyjęciu za organem, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] 2016 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istotny sprawy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie wskazał, że to kto jest stroną postępowania w sprawie rozbiórki budynku mieszkalnego określa art. 28 ust. 2 p.b. w zw. art. 3 pkt 7 i 12 p.b. Tym samym stroną jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tymczasem ani organ, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie określili w tym przypadku "obszaru oddziaływania" w sposób przewidziany prawem. Organ wręcz wprost wskazał, że w tym przypadku stroną jest właściciel działki nr [...] oraz Polski Związek Działkowców. Nie sposób zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym aby stronami postępowania byli ewentualnie wyłącznie właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...], tym bardziej że Sąd nie uzasadnił tego stanowiska w okolicznościach niniejszej sprawy. Tym samym bez określenia w sposób zgodny z prawem obszaru oddziaływania nie jest możliwym jednoznaczne stwierdzenie, że skarżący nie jest stroną postępowania. Co więcej ani organ, ani Sąd nie wzięli pod uwagę tego, czy budynek wzniesiony na działce nr [...] nie oddziałuje na tereny ogólne, tj. grunt w rodzinnym ogrodzie działkowym, który nie stanowi wyodrębnionych działek, przeznaczony do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek, więc na teren, do którego prawo przysługuje skarżącemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na treść art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Spór w rozpoznawanej sprawie, jak i istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprawdza się do oceny interesu prawnego E.G. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] 2016 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki domu na działce nr [...], zlokalizowanej na terenie ROD "S.S." w S. L.. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że jego legitymacja w tym postępowaniu powinna zostać ustalona w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b. Przepis ten nie ma zastosowania do zdefiniowania strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 p.b. (por. wyroki NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3140/18, z 5 grudnia 2017 r., II OSK 569/16 oraz z 14 marca 2018 r., II OSK 778/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie kręgu stron w takim postępowaniu następuje na podstawie art. 28 k.p.a. Zakres zastosowania tego przepisu jest szerszy od zakresu wyznaczonego przez art. 28 ust. 2 p.b., w świetle którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ograniczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b. nie dotyczy każdego postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, a jedynie postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę oraz tzw. postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych o udzieleniu pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 8 listopada 2017 r. II OSK 392/16 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. II OSK 1241/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Legitymacja skarżącego kasacyjnie do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] 2016 r., oceniana powinna być zatem na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tylko przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r. OSK 1012/04; z 20 września 2006 r. II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r. II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r. I OSK 1043/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Interes prawny powinien wywodzić się z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie tylko z przepisów prawa administracyjnego (wyrok NSA z 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2558/20, LEX nr 3169094). W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnej normy prawa materialnego, mającej stanowić źródło jego interesu prawnego. Decyzja PINB z [...] 2016 r. dotyczyła umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu rozbiórki domu na działce nr [...], zlokalizowanej na terenie ROD "S.S." w S. L.. Skarżący kasacyjnie jest użytkownikiem działki nr [...] na terenie tych samych ogródków działkowych, która co nie jest kwestionowane w sprawie, nie znajduje się nawet w bliskim sąsiedztwie działki nr [...]. Na ocenę braku interesu prawnego po stronie skarżącego kasacyjnie nie może mieć wpływu przedłożona organowi administracji uchwała Polskiego Związku Działkowców Pracowniczy Ogród Działkowy "S.S." w S. L. z [...] 2003 r. nr [...], którą nadano L. i E. G.: członkostwo Polskiego Związku Działkowców oraz prawo użytkowania działki nr [...]. Polski Związek Działkowców ustanawiając na rzecz swojego członka użytkowanie części działki, wypełnia swoje zadania statutowe, ponieważ przekazuje korzystanie z określonej i fizycznie wyodrębnionej części nieruchomości w rodzinnym ogrodzie działkowym, jednakże uprawnienie to nie oznacza interesu prawnego użytkownika działki w postępowaniu administracyjnym. Okoliczności te świadczą wyłącznie o interesie faktycznym i nie dawały podstaw do wszczęcia na wniosek skarżącego kasacyjnie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] 2016 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.