I OSK 2015/22

Dnia 13 października 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1019/21 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (Kolegium) dnia 17 maja 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.R. (Skarżąca) zarzucając mu: 1. błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2011 w zm., dalej jako "u.ś.r.") polegającą na arbitralnym przyjęciu, że członkowie rodziny J. S. zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności są w stanie się nim opiekować lub zapewnić opiekę, w sytuacji gdy ich stan zdrowia, zaawansowany wiek oraz nieznaczne dochody uniemożliwiają im sprawowanie lub zapewnienie należytej opieki, 2. błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1a w zw. z art. 132 kodeksu rodzinnego opiekuńczego z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że Skarżąca, będąc osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad legitymującym się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji wujem, nie jest podmiotem uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na to, iż opieka ta winna być sprawowana przez innych członków rodziny, podczas gdy z zasad równości i sprawiedliwości społecznej, a w szczególności nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej opieki pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji należy wywieść uprawnienie Skarżącej do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i brak dokonania w toku postępowania ustaleń czy członkowie rodziny, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności z uwagi na swój wiek, stan zdrowia oraz sytuację majątkową - mogą sprawować opiekę nad J. S. oraz czy w przypadku gdy osoby te nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami - Skarżąca należy do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie ww. zarzutów wniesiono na podstawie art 185 § 1 p.p.s.a o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy lub z ostrożności procesowej na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponadto wniesiono zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że profesjonalny pełnomocnik w imieniu skarżącej przy piśmie z 12 kwietnia 2023 r. zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia, w związku z czym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, należy wyjaśnić, że decyzją z dnia 1 kwietnia 2021 r. Wójt Gminy O. odmówił Skarżącej A. R. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym wujkiem J.S., uzasadniając to nieziszczeniem się w sprawie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na to, że niepełnosprawność J.S. powstała u niego po 60 roku życia - oraz niespełnienie łącznie warunków określonych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. - ponieważ wymagający opieki J. S. ma żyjącego ojca B.S. oraz rodzeństwo. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej Kolegium decyzją z 17 maja 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, wskazując, że mimo iż Skarżąca faktycznie opiekuje się wujem, to jednak decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, co oznacza, że organy nie mogą działać w tej kwestii w oparciu o swobodne uznanie, a przyznanie świadczenia uzależnione jest od spełnienia przesłanek wymienionych w art. 17 u.ś.r. Organ powołał się przy tym na art. 17 ust. 1a u.ś.r., podnosząc, że na Skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem jej wujka, gdyż jest ona z nim spokrewniona w drugim stopniu, a wymagający opieki J. S. ma ojca oraz rodzeństwo, tj. osoby spokrewnione z nim w pierwszym stopniu. Przywołanym na wstępie wyrokiem z 20 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jednoznacznie określają katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji, według kolejności tego zobowiązania. Podkreślił, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują przyznania zastępczego świadczenia pielęgnacyjnego siostrzenicy, z pominięciem osób zobowiązanych w pierwszej kolejności jakimi są ojciec oraz rodzeństwo osoby niepełnosprawnej. Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, iż kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy Skarżącej, jako sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym wujem, przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami krio, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka, w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 1a tej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle powołanych wyżej przepisów, sama okoliczność sprawowania faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie jest wystarczająca do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca ściśle powiązał bowiem prawo do tego świadczenia z obowiązkiem alimentacyjnym, przewidzianym w art. 128 k.r.o., ciążącym na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Nie ulega wątpliwości, że Skarżąca kasacyjnie, będąc siostrzenicą niepełnosprawnego nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, albowiem zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek ten obciąża jedynie rodzeństwo, nie obciąża natomiast wstępnych i zstępnych rodzeństwa. Skarżąca, jako osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc nie ma do niej zastosowania również art. 17 ust. 1a u.ś.r. Takie stanowisko zajął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13. W powyższej uchwale, rozstrzygnięto kwestię kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wskazując, że krąg ten ogranicza się do osób zobowiązanych do alimentacji. Co prawda, uchwała ta podjęta została w stanie prawnym obowiązującym do 1 stycznia 2013 r., kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania przyjętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, jednak w związku z powiązaniem także tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, stanowisko zajęte w powyższej uchwale pozostaje aktualne. W ugruntowanym i jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłym po wydaniu ww. uchwały, stanowisko powyżej zaprezentowane nie budzi wątpliwości (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 448/13, z 15 października 2021 r., sygn. akt I OSK 480/21, z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2091/20, z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2505/20, z 6 października 2021 r., sygn. akt I OSK 572/21 oraz z 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1164/21). Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że przywołany przez Skarżącą art. 132 k.r.o. nie przewiduje powstania po jej stronie obowiązku alimentacyjnego. Z przywołanego przez Skarżącą przepisu wynika jedynie, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Skarżąca nie może być uznana za zobowiązanego do alimentacji w dalszej kolejności w rozumieniu powyższego przepisu, krąg osób zobowiązanych do alimentacji określony został przez ustawodawcę w art. 128 k.r.o., który nie wymienia dzieci rodzeństwa jako osób zobowiązanych do alimentacji. Na konieczność ścisłej wykładni art. 17 ustawy wskazał również skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uchwale z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. W powołanej uchwale Sąd wyjaśnił, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały je do aktualnej sytuacji. W ocenie składu wydającego uchwałę, na wynik wykładni opisywanej normy wpływ ma również fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest tylko jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym, pozbawienie prawa do uzyskania tego świadczenia na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu, nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń. W konsekwencji powyższego, wykładnia literalna nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Sąd ten podniósł ponadto, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny, jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji RP upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych, w trybie administracyjnym, ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Wprawdzie w powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał konkretne zagadnienie prawne, nie ma ona zatem charakteru wiążącego w rozpoznawanej sprawie, ale stanowisko leżące u jej podstaw zasługuje na uwzględnienie. Wypada także zauważyć, że w powołany przez Skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczył przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy przesłanki te były wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który nigdy nie zakwestionował konstytucyjności wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy sprawującym opiekę a podopiecznym. Trybunał wyraził natomiast pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócono uwagę, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych nie jest wystarczający, do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07). Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że intencją ustawodawcy określającego przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie było wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. W konsekwencji za nie zasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej określone w jej pkt 1 i 2 tj. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., art. 17 ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 132 k.r.o. z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że Skarżąca, będąc siostrzenicą osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która zrezygnowała z zatrudnienia, w celu sprawowania opieki nad wujem nie jest podmiotem uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na to, iż opieka ta winna być sprawowana przez innych członków rodziny, podczas gdy z zasad równości i sprawiedliwości społecznej, a w szczególności nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej opieki pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji należy wywieść uprawnienie Skarżącej do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (pkt 3 skargi kasacyjnej). Powyższy zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego a jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.