III OSK 2036/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. j. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 147/22 w sprawie ze skargi K. sp. j. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 15 listopada 2021 r., nr 2577/OŚiP/21 w przedmiocie zmiany decyzji w części dotyczącej naliczonej opłaty z tytułu usunięcia drzew i uzależnienia udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew od zastąpienia ich innymi drzewami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 147/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę K. sp. j. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej: organ, SKO, Kolegium) z 15 listopada 2021 r., nr 2577/OŚiP/21 w przedmiocie zmiany decyzji w części dotyczącej naliczonej opłaty z tytułu usunięcia drzew i uzależnienia udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew od zastąpienia ich innymi drzewami. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka K. sp. j. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi, w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta I. nie powinien był zmienić swojej decyzji z 10 sierpnia 2021 r. w trybie opisanym w w/w przepisie k.p.a., na podstawie której strona nabyła prawo pomimo, że istniały wszystkie przesłanki opisane w tym przepisie pozwalające na taką zmianę, w szczególności pomimo, że za zmianą decyzji przemawiał interes społeczny i słuszny interes strony, b) art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta I. mógł wydać zaskarżoną decyzję w I instancji bez zgromadzenia w sprawie całości materiału dowodowego oraz w oparciu o lakoniczną ocenę ustalonego stanu faktycznego, w szczególności bez ustalenia, czy jest możliwe dokonanie nasadzeń zastępczych na innej działce, niż działka, z której drzewa i krzewy zostały usunięte. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od SKO na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że WSA zdaje się mylić dwa zasadnicze pojęcia, tj. granice, w jakich sprawa administracyjna mogła być rozpoznana oraz zakres faktycznego rozpoznania sprawy. Spółka zauważyła, że w niniejszym przypadku zakres faktycznego rozpoznania przez organ I instancji został zawężony z uwagi na treść wniosku spółki, w którym oświadczyła, że nie planuje nasadzeń następczych. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że wynikało to wyłącznie z tej okoliczności, że spółka nie zdawała sobie sprawy z wielkości potencjalnej opłaty z tytułu usunięcia drzew. Skarżąca niezwłocznie po otrzymaniu w/w decyzji podjęła wysiłek celem znalezienia gruntu, na którym mogłaby dokonać nasadzeń zastępczych i w tym celu zawarła z właścicielem sąsiadującej nieruchomości stosowne porozumienie, na podstawie którego właściciel ten wydał oświadczenie o zgodzie na wykorzystanie jego nieruchomości celem nasadzeń. Oświadczenie to w formie pisemnej zostało załączone do skargi do WSA, jednak Sąd I instancji pominął w całości tę okoliczność przy orzekaniu. Jednocześnie spółka podkreśliła, że nie powinno budzić wątpliwości, iż skoro całe postępowanie o zgodę na usunięcie drzew wywołane jest wnioskiem strony, to strona pozostaje niejako dysponentem tego postępowania w zakresie przewidzianych prawem sposobów rozstrzygnięcia. Zauważono, że ustawodawca w ustawie o ochronie przyrody wyraźnie przewiduje dwa sposoby kompensacji za usunięcie drzew - wniesienie opłaty na rzecz gminy lub dokonanie nasadzeń zastępczych. Tym samym, w ocenie skarżącej kasacyjnie, badanie dopuszczalności obu tych modeli mieści się w granicach rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej. Wskazano, że skarżąca kasacyjnie, która w toku postępowania przed organem I instancji nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie musi mieć dokładnej wiedzy, w jaki sposób sformułować swoje żądanie, jakie są jego dokładne konsekwencje (w szczególności finansowe) ani jakie dokumenty powinna załączyć do wniosku. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, składając wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. skarżąca działała w granicach tej samej sprawy. Skoro okazało się jednak, że w związku z tym trybem postępowania, należało uzupełnić pierwotny wniosek - organ I instancji powinien był wezwać spółkę do jego uzupełnienia, a nie oddalać wniosek z uwagi na to, że jego rozpoznanie wymagałoby dodatkowych ustaleń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 155 k.p.a. po pierwsze zauważyć należy, że przepis ten jest przepisem prawa materialnego, a nie przepisem postępowania. Po drugie wskazać należy, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest postępowaniem nowym, które wszczyna odpowiedni wniosek złożony przez stronę. Zgodnie z treścią art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: - strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; - za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. ma dostarczyć odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały wskazane w tym przepisie przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, co oznacza, że postępowanie to prowadzone jest w nowej co do przedmiotu sprawie, choć jej rozstrzygnięcie dotyczy praw lub obowiązków, które już doznały konkretyzacji w formie decyzji, o której uchylenie bądź zmianę zabiega podmiot je inicjujący. Powołany przepis art. 155 k.p.a. stanowi podstawę do zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, dopuszcza więc odstępstwo od zasady trwałości decyzji, ustanowionej w art. 16 k.p.a. Nie pozostaje to bez znaczenia dla prawidłowego stosowania omawianej instytucji procesowej. Ustanowiony w art. 155 k.p.a. warunek zgody strony na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji przez organ administracji publicznej powoduje, że organ zobligowany jest do merytorycznej analizy podnoszonych przez stronę argumentów i propozycji dotyczących kierunku, czy sposobu zmiany decyzji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 4224/17, LEX nr 2656553). Istotą postępowania w trybie art. 155 jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Dochodzimy tutaj do kluczowego elementu tego postępowania, albowiem prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, LEX nr 320845). Jak stwierdzono w wyroku NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09, (LEX nr 746810), celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Również w wyroku NSA z 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 37/15 (LEX nr 2169177), przyjęto, że: "decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. toczy się w tej samej, z materialnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne". Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił jako legalne decyzje organów obu instancji odmawiające zmiany decyzji ostatecznej Burmistrza I. z 10 sierpnia 2021 r. Przyczyną odmowy zmiany decyzji ostatecznej była okoliczność, iż wniosek skarżącej kasacyjnie spółki dotyczący zmiany tej decyzji nie mieścił się w granicach pierwotnie załatwionej sprawy i orzeczonych wówczas uprawnień i obowiązków. Zasadnie Sąd I instancji zauważył, że zakres postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej przez Burmistrza I. z 10 sierpnia 2021 r. został określony przez wnioskodawcę, obecnie skarżącą kasacyjnie spółkę, będącego dysponentem tego postępowania. Wnioskodawca składając wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew wyraźnie wskazał, że nie zamierza dokonywać nasadzeń zastępczych. W tak zakreślonych granicach sprawy organ wydał decyzję, w oparciu o art. 83d ust. 1 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r., poz. 1098; dalej: u.o.p.) zezwalającą na usunięcie drzew, określając przy tym wysokość opłaty z tytułu ich usunięcia. Okoliczność ta została wprost zaakcentowana w uzasadnieniu decyzji z 10 sierpnia 2021 r. Skoro w momencie wydania pierwotnego zezwolenia na usunięcie drzew, jego udzielenie nie zostało uzależnione od zastąpienia ich innymi drzewami, to reformatoryjna zmiana zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. nie mieściłaby się w granicach pierwotnie załatwionej sprawy i orzeczonych wówczas uprawnień i obowiązków, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Implikowałoby to konieczność orzekania na nowej podstawie prawnej (art. 83d ust. 2 u.o.p.) o nowych obowiązkach i uprawnieniach oraz na nowej podstawie faktycznej. Konieczne bowiem byłoby dokonanie ustaleń, o których mowa w art. 83d ust. 2 u.o.p. W tym zakresie koniecznym byłoby więc przeprowadzenie postępowania dowodowego na nowo. Tym samym nie było możliwe zastosowanie w sprawie trybu art. 155 k.p.a., gdyż wniosek skarżącej spółki rozszerzał zakres sprawy administracyjnej o ustalenia, które w decyzji Burmistrza I. z 10 sierpnia 2021 r. nie występowały. Rację ma zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przeciw zmianie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. w przedmiotowej sprawie przemawia brak tożsamości sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem pierwotnej decyzji i zakresu sprawy administracyjnej wynikającej z wniosku strony złożonego w oparciu o art. 155 k.p.a. W konsekwencji za zbędną należało uznać analizę sprawy pod kątem spełnienia przesłanek zmiany decyzji ostatecznej z art. 155 k.p.a. Argumentacja więc skarżącej kasacyjnie, że istnieje możliwość dokonania nasadzeń zastępczych na innej nieruchomości oraz że podstawę wniosku stanowiła bardzo wysoka opłata za usunięcie drzew, która przekroczyła oczekiwania spółki nie mogły zostać uwzględnione w sprawie. Dodać jedynie należy, że po otrzymaniu decyzji organu I instancji spółka zaakceptowała wszystkie zawarte w tym rozstrzygnięciu warunki i złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Jako niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., albowiem jak wcześniej wyjaśniono, zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana jedynie w oparciu o ustalony uprzednio stan faktyczny sprawy. Ponadto w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 155 k.p.a., które pozwalałyby na zmianę decyzji ostatecznej, organ nie był zatem uprawniony do dokonywania ustaleń, czy jest możliwe dokonanie nasadzeń zastępczych na innej działce, niż działka, z której drzewa i krzewy zostały usunięte. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.