III FSK 802/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, , po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 73/22 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 października 2021 r., nr Sygn. akt: SKO Gd/2417/21 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla w całości zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2) zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 20.04.2022 r., I SA/Gd 73/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi P. S.A z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 29.10.2021 r., nr SKO Gd/2417/21 w przedmiocie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za październik 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z 24.03.2021 r., nr WGK.VIII.3137.81.2021.JSU.6:2. Jako podstawę prawną powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. 2. Przebieg postępowania przed organami podatkowymi (przedstawiony przez WSA w Gdańsku). 2.1. Decyzją z 23.03.2021 r. Prezydent Miasta G. określił skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości za październik 2020 r. w kwocie 1.465,32 zł. W uzasadnieniu stwierdził, że nieruchomość, której właścicielką jest skarżąca jest nieruchomością, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W stosunku do nieruchomości nie dopełniono obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, co wiąże się z koniecznością zastosowania sankcyjnej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami. 2.2. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania podatkowego. 2.3. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 29.10.2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. 3. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku. 3.1. Skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. 3.2. W odpowiedzi na skargę SKO w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. 4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. 4.1. W uzasadnieniu WSA w Gdańsku przywołał art. 6ka ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm., dalej: u.c.p.g.). Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na uzasadnienie projektu ustawy z 19.07.2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579) zawarte w druku sejmowym nr 3495 z 5.06.2019 r. (zob. Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw – VIII kadencja, druk sejm nr 3495), w którym wskazano, że niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów dotyczy tych właścicieli nieruchomości, którzy nie chcą selektywnie zbierać odpadów i np. notorycznie w pojemnikach na odpady zmieszane umieszczają odpady, które powinny być gromadzone selektywnie w pojemnikach na papier, metale i tworzywa sztuczne, szkło oraz odpady ulegające biodegradacji. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, kiedy w wyniku pomyłki o charakterze incydentalnym dany odpad zostanie zdeponowany do nieodpowiedniego pojemnika. W ocenie Sądu, możliwość stwierdzenia notoryczności nierealizowania obowiązku segregacji odpadów jest uzależniona od częstotliwości wywozu odpadów. W przypadku niewielkich obiektów mieszkalnych, w których usługa wywozu odpadów świadczona jest jeden raz w tygodniu, nawet sporadyczne stwierdzenie niewłaściwej segregacji może skutkować zastosowanie stawki sankcyjnej. W przypadku wielomieszkaniowych bloków mieszkalnych wywóz, szczególnie niektórych kategorii odpadów, następuje z dużą częstotliwością. W takim przypadku dla stwierdzenia uporczywości niewłaściwej segregacji odpadów należy udokumentować odpowiednio więcej takich przypadków, szczególnie gdy przypadków tych nie udokumentowano w krótkich przedziałach czasowych, ale dzieliły je kilkudniowe okresy, w których nie udokumentowano nieprawidłowości. W rozpatrywanej sprawie podmiot świadczący usługę odbioru odpadów komunalnych jednorazowo stwierdził niewłaściwą segregację, co - zdaniem WSA w Gdańsku - nie może skutkować obciążeniem sankcyjną opłatą za wywóz odpadów. 5. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 5.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Gdańsku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło SKO w Gdańsku (reprezentowane przez pełnomocnika – radcę prawnego), które zaskarżyło ten wyrok w całości. Sformułowało również wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 173 oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6ka ust. 1 i 3 u.c.p.g. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przesłanką określenia opłaty podwyższonej za brak segregacji odpadów komunalnych jest uporczywość oraz notoryczność przy niesegregowaniu odpadów, a także że możliwość stwierdzenia wywiedzionej przez Sąd przesłanki notoryczności nierealizowania obowiązku segregacji odpadów jest uzależniona od częstotliwości wywozu odpadów. 5.2. Skarżąca nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 6.1. Skarga kasacyjna jest zasadna. Problem prawny występujący w niniejszej sprawie, był już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyroki NSA: z 30.03.2022, III FSK 4846/21; z 19.05.2022 r., III FSK 13/22, III FSK 14/22, III FSK 4929/22, III FSK 4932/22). Orzekający w niniejszej sprawie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela argumentację przedstawioną w tych wyrokach. 6.2. W rozpatrywanej sprawie należało rozstrzygnąć, czy do określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wystarczające jest jednorazowe niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów, czy konieczne jest stwierdzenie, że zobowiązany notorycznie narusza wskazany obowiązek. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga przytoczenia obowiązującej regulacji prawnej, zawartej w art. 6ka u.c.p.g. Zgodnie z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Według art. 6ka ust. 2 u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie zaś do ust. 3 art. 6ka u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b u.c.p.g., za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3 u.c.p.g. Artykuł 6ka u.c.p.g. określa konsekwencje prawne naruszenia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest obowiązkiem o charakterze powszechnym, gdyż ciąży na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których te odpady powstały. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają bowiem utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g. W przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów zgodnie z art. 6ka u.c.p.g. dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego i w następstwie tego wydania decyzji administracyjnej nakładającej na właściciela opłatę podwyższoną. Wykładnia językowa art. 6ka u.c.p.g. prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Sposób sformułowania przesłanki powiadomienia przez organ odbierający odpady komunalne wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości – "w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" oraz przesłanki określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – "nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" daje podstawę do przyjęcia, że czynności te powinny być podjęte także w przypadku jednorazowego niedopełnienia obowiązku. Wykładnia językowa wskazanej regulacji prawnej nie upoważnia do poszukiwania innego rozumienia przywołanych zapisów. Prawodawca nie dookreślił pojęcia niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów. W przepisie nie ma mowy o "uporczywości", czy "notoryczności" niesegregowania odpadów. Pojęcia te nie stanowią zatem elementów norm prawnych wyrażonych w art. 6ka u.p.c.g. i w związku z tym nie podlegają ocenie jako przesłanki rozstrzygania przez organ administracji. Sąd pierwszej instancji rekonstruując normy prawne zawarte w art. 6ka ust. 1 i 3 u.p.c.g. błędnie uwzględnił pojęcia, których nie zawarto w tych przepisach w kontekście nieprzestrzegania zasad gromadzenia odpadów ("uporczywość", "notoryczność"), odwołując się do ilości przypadków, czy częstotliwości ich występowania. Co więcej, WSA w Gdańsku odwołał się do pojęć nieostrych, nakładając na organy obowiązek udokumentowania "odpowiednio większej" liczby przypadków niesegregowania odpadów. Jak wskazano, wykładnia językowa, od której należało rozpocząć proces interpretacji przepisów, nie daje podstaw do sformułowania wniosków zaprezentowanych w zaskarżonym wyroku, w szczególności nie daje podstaw do sięgania po inne metody wykładni. Artykuł art. 6ka u.c.p.g. jednoznacznie wskazuje, że dla określenia opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie ma znaczenia to, czy stwierdzone nieprawidłowości miały charakter incydentalny bądź notoryjny, podobnie jak nie ma znaczenia to, w jakim stosunku pozostają względem siebie stwierdzenie niesegregowania odpadów do częstotliwości ich odbioru. Znamię "uporczywości", o ile stanowi przesłankę orzekania, zawsze pojawia się jako element normy prawnej wprost wyrażonej przez przepis prawa (np.: art. 1008 pkt 1 i 3 ustawy z 23.04.1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020, poz. 1740); art. 145 § 1 pkt 1, art. 191 § 1a ustawy z 6.06.1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2021 r., poz. 2345); art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20.03.2018 r. o komornikach sądowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 850). Tymczasem Sąd pierwszej instancji, wbrew jednoznacznej treści interpretowanych przepisów, samodzielnie wywiódł przesłanki uporczywości, czy notoryjności. 6.3. Dla uwzględnienia wskazanych przesłanek uporczywości/notoryjności nie stanowi wystarczającego oparcia odwołanie się do uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uzasadnienie projektu ustawy nie ma charakteru normatywnego, nie jest elementem stanu prawnego. Nie ma zatem podstaw prawnych, aby w akcie tym doszukiwać się treści normatywnych, w szczególności aby na jego podstawie wywodzić przesłanki, które mają być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Wola prawodawcy winna wynikać z tekstu ustawy. Wykładnię polegającą na odkodowaniu intencji prawodawcy na podstawie materiałów przygotowawczych powstałych m.in. w procesie legislacyjnym należy uznać za dopuszczalną, jednak może ona zastosowanie jedynie wówczas, gdy wykładnia językowa nie doprowadzi interpretatora do zadowalających rezultatów w zakresie odkodowania normy prawnej. Tymczasem WSA w Gdańsku nie dokonał wykładni językowa interpretowanego przepisu, błędnie przechodząc w swoich rozważaniach od razu do projektu ustawy. Uregulowania zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazują, że opłata podwyższona stanowi nie tyle finansową dolegliwość za niewłaściwą segregację, ale też jest rekompensatą dla gminy związaną z dodatkowym, wyższym kosztem zagospodarowania źle zebranych odpadów komunalnych. Przepis art. 6ka ust. 1 u.p.c.g. stwierdza wprost, że niesegregowane odpady komunalne podmiot odbierający odpady przyjmuje jako niesegregowane (zmieszane). Koszt ich zagospodarowania jest wyższy niż koszt zagospodarowania poszczególnych frakcji zbieranych w sposób selektywny. Koszt ten pokrywany jest z opłaty podwyższonej, co czyni z niej opłatę za dodatkową usługę. Jak zauważył organ podatkowy, podwyższona opłata w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych nie ma charakteru stałego. Określana jest za miesiąc, w którym stwierdzono nieselektywną zbiórkę odpadów. Także ta okoliczność wskazuje na jej charakter jako opłaty za koszt dodatkowych usług związanych z odbiorem odpadów. Koszty te powstają niezależnie od tego, czy brak segregowania odpadów ma charakter incydentalny czy też nie. Jeżeli odpady trafiają do odbiorcy jako zmieszane, powstają związane z tym dodatkowe koszty ich zagospodarowania, które muszą zostać sfinansowane. Gdyby pobór opłaty dodatkowej został uzależniony od "uporczywości" niesegregowania odpadów, oznaczałoby to sytuację, w której powstawałyby koszty zagospodarowania odpadów zmieszanych, które musiałby zostać ostatecznie sfinansowane przez gminę. Tymczasem system gospodarowania odpadami komunalnymi jest z założenia systemem finansowanym z opłat mieszkańców, a nie z dopłat jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że wykładnia językowa ww. przepisów oraz ich stanowczy charakter treści prowadzą do wniosku, że wykazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania przyjętej zasady segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia na podmiot zainteresowany opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów (zob. wyroki WSA w Szczecinie z 4.03.2021 r., I SA/Sz 978/20; WSA w Szczecinie z 10.02.2022 r., I SA/Sz 922/21; WSA w Krakowie z 20.09.2021 r., I SA/Kr 808/21; wyrok NSA z 18.10.2018 r., II FSK 984/18). 6.4. Mając na uwadze powyższą argumentację Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, WSA w Gdańsku uwzględni wykładnię prawa przedstawioną w niniejszym orzeczeniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. sędzia WSA M. Łent... ...... sędzia NSA S. Presnarowicz sędzia NSA S. Bogucki