I OSK 1289/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. i Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1758/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. i Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 listopada 2020 r. oddalił skargę Gminy Miasta G. i Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] grudnia 2005 r. L. K., następca prawny A. K., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] sierpnia 1969 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], [...] i [...], zapisanej w [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 1036 m2, z całej nieruchomości o powierzchni 2,4256 ha, stanowiącej własność A. K. Po rozpatrzeniu wniosku z [...] grudnia 2005 r. decyzją z [...] marca 2011 r. Minister Infrastruktury umorzył postępowanie administracyjne, uznając się za organ niewłaściwy rzeczowo do załatwienia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i wskazując, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest wojewoda jako organ wyższego stopnia wobec starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach wywłaszczenia nieruchomości. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję. Pismem z [...] stycznia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu z wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1969 r. Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego decyzją z [...] czerwca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym oraz stanowiskiem Prezesa Rady Ministrów właściwym w sprawach oceny legalności decyzji wywłaszczeniowych i odszkodowawczych wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, organem właściwym w takich sprawach jest obecnie Minister Inwestycji i Rozwoju. W ocenie organu pomimo umorzenia postępowania wniosek z 2005 r. nigdy nie został przekazany do właściwego wojewody celem jego merytorycznego rozpatrzenia, a zatem nie stoi na przeszkodzie merytorycznemu załatwieniu wniosku. Organ uznał także, że decyzja poddana kontroli w trybie nadzoru nie była dotknięta żadną z wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister decyzją z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja o umorzeniu postępowania nie tamuje możliwości wszczęcia nowej sprawy, jeżeli prawo materialne daje taką możliwość. Zdaniem organu pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o umorzeniu postępowania nie może zamykać stronie możliwości uzyskania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Zaznaczył, że akta postępowania nie zostały po umorzeniu przekazane do właściwego wojewody celem merytorycznego rozpoznania. W jego ocenie skoro decyzja Ministra Infrastruktury nie rozstrzygnęła sprawy w sposób merytoryczny i nie zamknęła możliwości uzyskania rozstrzygnięcia sprawy, to Minister Inwestycji i Rozwoju dysponując wnioskiem z [...] grudnia 2005 r. i będąc organem właściwym do jego rozpoznania, mógł wydać rozstrzygniecie, uwzględniając słuszny interes stron postępowania. Minister ponownie wskazał, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Prezydent Miasta G. reprezentujący Gminę Miasta G. oraz wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił złożoną skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek złożony w 2005 r. a nie z urzędu. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy pierwotne postępowanie zostało umorzone, wniosek powinien zostać przekazany organowi właściwemu w sprawie. W jego ocenie umorzenie postępowania prowadzonego przez organ niewłaściwy nie może być utożsamiane z umorzeniem postępowania w sprawie w ogóle, przez co wniosek nie staje się bezprzedmiotowy i nadal wymaga merytorycznego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił, że decyzja wywłaszczeniowa nie była obarczona żadną z wad skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Dodatkowo zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji brak zastosowania w niniejszej sprawie, wskutek wadliwego przyjęcia, że organ nadzoru był uprawniony do ponownego rozpatrzenia w trybie zwykłym wniosku L. K. z [...] grudnia 2005 r., mimo uprzedniego umorzenia postępowania w sposób ostateczny, które to rozstrzygnięcie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, w konsekwencji czego decyzje organów obu instancji obarczone są wadą kwalifikowaną, ponieważ sama zmiana zapatrywania organu w kwestii właściwości nie uprawnia do przyjęcia, że wniosek z [...] grudnia 2005 r. pozostawał przez ten organ nierozpatrzony; 2) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez jego błędne zastosowanie i nieuzasadnione oddalenie skargi, przy jednoczesnym braku zastosowania przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ppsa oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, na którego podstawie Sąd winien stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji, jako wydanych bez podstawy prawnej; 3) art. 151 ppsa w zw. z art. 7 kpa przez nieuprawnione przedłożenie interesu strony ponad interes społeczny, który w kwestii kontroli legalności decyzji o wywłaszczeniu po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania musi być rozumiany m.in. jako potrzeba stabilności sytuacji prawnej i brak dowolności w kwestii oceny, czy postępowanie nadzorcze zostało zakończone przed danym organem w sposób definitywny; 4) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa oraz w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 kpa, a także w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez zaniechanie kontroli działalności administracji publicznej i zaaprobowanie bezprawnego działania organu polegającego na wieloletnim braku przekazania wniosku organowi właściwemu, braku jednoznacznego wskazania trybu procedowania (na wniosek bądź z urzędu) i pozbawionym podstaw prawnych ponownym rozpatrzeniu tego samego wniosku w trybie zwykłym, a w konsekwencji zaaprobowanie stworzonej przez organ sytuacji niepewności prawnej w kwestii prowadzenia bądź nie postępowania o stwierdzenie prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa; 5) art. 133 § 1 ppsa przez samodzielne dokonanie ustaleń w kwestii trybu procedowania przez organ nadzoru, mimo że nie został on określony przez organ ani w korespondencji kierowanej do stron postępowania, co nie pozwala uznać, że Sąd orzekał na podstawie akt sprawy, albowiem określenia trybu procedowania dokonał w zastępstwie organu nadzoru. Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej rozszerzył przedstawioną powyżej argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wadliwego zaakceptowania przez Sąd I instancji, że organ nadzoru był uprawniony do ponownego rozpatrzenia w trybie zwykłym wniosku L. K. z [...] grudnia 2005 r., mimo uprzedniego umorzenia postępowania w sposób ostateczny, które to rozstrzygnięcie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Zgodzić należy się z zaprezentowanym we wniesionym środku zaskarżenia stanowiskiem, iż jeśli wedle zapatrywań Ministra Infrastruktury podejmującego w 2011 r. decyzje o umorzeniu postępowania był on organem niewłaściwym w sprawie, to wniosek autora wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1969 r. powinien zostać przekazany do merytorycznego rozpoznania właściwemu w sprawie organowi. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści art. 65 § 1 kpa w jego brzmieniu z daty umorzenia postępowania, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Analiza tego przepisu wskazuje, że przekazanie podania według właściwości wymagało wydania postanowienia w ramach toczącego się postępowania, co w rozpoznawanej sprawie nie miało jednak miejsca. Decyzja umarzająca postępowanie jest w każdym przypadku decyzją formalną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2002 r., sygn. akt SA/Sz 3020/00, z 20 lutego 1985 r., sygn. akt III SA 1219/84, czy z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2695/18) kończącą postępowanie w sprawie niezależnie od tego, czy została wydana przez organ właściwy w sprawie, czy organ niewłaściwy. Decyzja taka nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek, przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Umorzenie postępowania powoduje rozwiązanie stosunku proceduralnoprawnego powstałego między organem administracyjnym a stroną w wyniku wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie. Natomiast negatywną podstawą umorzenia postępowania administracyjnego jest czynność materialno-techniczna przekazania podania według właściwości. W rozpoznawanej sprawie, jak to wyżej podniesiono, nie doszło jednak do podjęcia przez organ w 2011 r. czynności przekazania wniosku skarżącego innemu organowi. Ponadto Minister Inwestycji i Rozwoju w 2019 r, zweryfikował swoje uprzednie stanowisko i uznał, że jednak to on a nie wojewoda jest organem właściwym do rozpatrzenia podania L. K. z 2005 r. W piśmiennictwie i orzecznictwie zwraca się uwagę na rozbieżność zapatrywań co do tego, czy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności nowej decyzji wydanej w sprawie wcześniej zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania. Przyjmuje się zwłaszcza, że ocena dopuszczalności ponownego rozstrzygania danej sprawy musi być podjęta z uwzględnieniem charakteru sprawy i okoliczności umorzenia postępowania. (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz pod redakcją R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2015, str. 800; M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, stan prawny 5 grudnia 2016 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właśnie okoliczności umorzenia postępowania w rozpoznawanej sprawie przemawiają za dopuszczalnością ponownego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku L. K. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W piśmiennictwie wyrażany jest pogląd, że decyzje o umorzeniu postępowania nie zawsze stanowią przeszkodę do podjęcia czynności procesowych na nowo, ilekroć okaże się, że odnośna kompetencja organu wbrew przyjętej uprzednio ocenie jednak była i jest aktualna (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, Wolters Kluwer 2015 - art. 156). W literaturze procesu administracyjnego wskazuje się nadto, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. odgrywa rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia, przy czym zauważa się, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15 wydanie, Warszawa 2017, s. 879). W doktrynie prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że hipoteza art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. obejmuje decyzje ostateczne rozstrzygające sprawę co do istoty, zaś w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania dopuszcza się w oznaczonych warunkach możliwość ponownego wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji merytorycznej w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono (por. A. Matan, w: Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, System prawa administracyjnego procesowego, Tom II, część 5, red. B. Adamiak, s. 618 i n.). Innymi słowy, w przypadku gdy uprzednio umorzono postępowanie administracyjne, nie zawsze będzie zachodził stan powagi rzeczy rozstrzygniętej ostatecznie; takie też stanowisko prezentowane jest w judykaturze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r., II OSK 2601/15 oraz z dnia 18 czerwca 2019 r., I OSK 1528/18, CBOSA.nsa.gov.pl). Mając na uwadze wyżej podniesione uwagi Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty zawarte w pkt 1-4 skargi kasacyjnej. Również za niezasługujący na uwzględnienie należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie ulegało bowiem wątpliwości, że w związku z wnioskiem L. K. z [...] grudnia 2005 r. postępowanie objęte skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie toczyło się w trybie wnioskowym, a nie z urzędu. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. wynika wprost, że ponowne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 1969 r. prowadzone jest z wniosku skarżącego. Stąd też treścią zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju wydaną w sprawie właśnie z wniosku L. K. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.