II GSK 1205/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2022 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi E. L. na uchwałę Zarządu Powiatu Zgorzeleckiego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii dotyczącej propozycji zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 844/21 odrzucił skargę E. L. na uchwałę Zarządu Powiatu Zgorzeleckiego z [...] września 2021 r. nr [...], w przedmiocie wyrażenia opinii dotyczącej propozycji zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego podjął [...] września 2021 r. uchwałę w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej propozycji zaliczenia drogi położonej na działce o numerze ewidencyjnym [...],[...], obręb [...], jednostka ewidencyjna: Miasto Zgorzelec, do kategorii dróg gminnych, pozytywnie opiniując propozycję. E. L. wniosła skargę na powyższą uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej także w skrócie WSA), odrzucając skargę powołał się na art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920 z późn. zm., zwanej dalej: u.s.p.), i stwierdził, że skarżąca nie dowiodła naruszenia uchwałą Zarządu Powiatu jej własnego, indywidualnego i aktualnego interesu prawnego. Sąd stanął na stanowisku, zgodnie z którym nie zostało wykazane przez skarżącą w jaki sposób zaskarżona uchwała ma związek z jej indywidualną sytuacją prawną, powodując następstwo w postaci aktualnego ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków. Sąd pierwszej instancji podniósł, że zaskarżona uchwała miała jedynie charakter opiniodawczy, przy tym opinia ta nie była wiążąca. Analizując regulacje prawne postępowania dotyczącego zmiany kategorii drogi, WSA doszedł do wniosku, że uchwała zarządu powiatu nie przesądza o treści przyszłej uchwały rady gminy w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Sąd stwierdził, że kwestionowana uchwała, z uwagi na jej charakter (niewiążąca opinia) nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącej, a w konsekwencji nie była ona legitymowana do wniesienia skargi na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. Oczywisty brak legitymacji procesowej strony skarżącej uzasadniał odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). E. L. zaskarżyła postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie: art. 87 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że - pomimo, iż podejmując zaskarżoną uchwałę Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego nie uwzględnił przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art.2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art.1 oraz art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 140 k.c. a także art. 20, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP - to "naruszenia interesu prawnego skarżącej nie można wywodzić z (tych, powołanych przez skarżącą) przepisów (...) "przede wszystkim z racji tego, że zaskarżona uchwała ma charakter niewiążącej opinii" (str. 6 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia) "oraz nie ogranicza dostępu do drogi publicznej, co mogłoby stanowić podstawę do wniesienia skargi w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p." (str. 8 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie z umożliwieniem stronie skarżącej wzięcia w niej udziału. Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawę orzekania dla Naczelnego Sądu Administracyjnego na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego stanowiły odpowiednio art. 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Z powołanych przepisów wynika, że Sąd ten może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (§ 1) oraz że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w takim przypadku w składzie jednego sędziego (§ 2). Wyjaśnienie to jest o tyle istotne, że skarżąca w skardze kasacyjnej wniosła o rozpoznanie tej skargi na rozprawie z umożliwieniem stronie skarżącej wzięcia w niej udziału. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, wniosek strony wnoszącej skargę kasacyjną o jej rozpoznanie na rozprawie, wyrażony zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a., odmiennie niż w przypadku skargi kasacyjnej od wyroku, nie ma wiążącego charakteru. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, a decyzja o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne należy do sądu. Oznacza to, że skarga kasacyjna na takie postanowienie może być - stosownie do przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny o braku potrzeby skierowania sprawy na rozprawę - rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jej charakter oraz względy ekonomii procesowej przemawiają za rozpoznaniem skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej w jej granicach (art. 183 § 1 p.p.s.a.), należy stwierdzić, że istota jej zarzutów sprowadza się do kwestii naruszenia przez zaskarżoną uchwałę Zarządu Powiatu Zgorzeleckiego interesu prawnego skarżącej. Przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. stanowi bowiem, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kluczowe zatem w tej sprawie jest pojęcie interesu prawnego i jego naruszenia, o których mowa w powołanym przepisie. Nie podlega dyskusji, że interes prawny o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. powinien wynikać z przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, normatywna ochrona interesu prawnego wynika ze zobiektywizowanej, a zarazem zindywidualizowanej i skonkretyzowanej potrzeby ochrony prawnej, wynikającej z powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05 (powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl), w odniesieniu do analogicznego do art. 87 ust. 1 u.s.p. przepisu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej: u.s.g.), przyjął, że w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowanego w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g., wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. W konsekwencji przyjąć należy, że w postępowaniu, w którym skarga została wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu powiatu otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. postanowienie WSA w Krakowie z 2 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1823/14). Skarżący musi zatem wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu (por. przykładowo wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. OSK 1563/04). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że niewystarczające jest samo dowodzenie istnienia interesu prawnego wynikającego z prawa własności skarżącej, lecz konieczne jest również wykazanie, że zaskarżona uchwała naruszyła ów interes prawny. Tymczasem, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, zaskarżona uchwała miała jedynie charakter opiniodawczy. Należy podzielić pogląd, wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchwała zarządu powiatu w przedmiocie wyrażenia opinii dotyczącej propozycji zaliczenia drogi do danej kategorii dróg stanowi jedynie niewiążącą opinię, która bezpośrednio nie wywołuje skutków prawnych. Znaczenie prawne opinii wyrażonej w formie uchwały właściwego zarządu powiatu w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, podjęty w trybie przewidzianym ustawą. Uchwała taka nie kształtuje jednak sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym uchwałą. Dopiero podjęta po uzyskaniu opinii uchwała odpowiedniego organu gminy w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg gminnych , jako akt prawa miejscowego, może kształtować sposób wykonywania prawa własności (por. postanowienie WSA w Łodzi z 20 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 813/20). Tym samym, to uchwała organu gminy w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych może potencjalnie naruszać interes prawny właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym uchwałą. W konsekwencji, może to prowadzić do uzyskania legitymacji do zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego. Sama jednak uchwała zarządu powiatu, będąca opinią wydawaną w trakcie procedury określania kategorii drogi, nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a tym samym nie może prowadzić do naruszenia interesu prawnego, co uprawniałoby do wniesienia skargi na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. Dodatkowo należy zauważyć, że wymienione w skardze kasacyjnej przepisy prawa, które według skarżącej zostały pominięte przez Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że interes prawny skarżącej został naruszony. Podkreślenia wymaga, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w opinii skarżącej naruszenie jej interesu prawnego już nastąpiło "(...) ponieważ ograniczenie (a nawet pozbawienie) dostępu do drogi publicznej nieruchomości skarżącej "Z. K." już nastąpiło przez: bezprawne zamknięcie w dniu [...] grudnia 2019 r. przez Burmistrza Miasta Zgorzelec prowadzącej do "Z. K." drogi gminnej A. L. i zmuszanie do korzystania – jako z dojazdu – z placu manewrowego (zagrażającego bezpieczeństwu ruchu) dla samochodów TIR prywatnej stacji paliw firmy C. Sp. z o.o. (działka nr [...]). Jednocześnie skarżąca stwierdziła, że uchwała Zarządu Powiatu Zgorzeleckiego stanowi kolejną czynność w ciągu czynności naruszających interes prawny skarżącej, ponieważ opiniuje pozytywnie i akceptuje istniejący bezprawny stan faktyczny. W związku z tym należy stwierdzić, że według samej skarżącej do naruszenia jej interesu prawnego doszło jeszcze przed podjęciem zaskarżonej uchwały i na skutek działań podejmowanych przez inny organ. Podsumowując należy stwierdzić, że wobec braku wykazania, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, nie była ona legitymowana do wniesienia skargi na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku Zarządu Powiatu Zgorzeleckiego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).