III SA/Wa 566/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Izabela Fiedorowicz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.J. na zawiadomienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] stycznia 2022 r. Nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie egzekucji postanawia: odrzucić skargę. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. (dalej jako naczelnik) wszczął postępowanie egzekucyjne wobec skarżącego B.J. (dalej także jako strona) na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. z dnia [...] listopada 2012r, nr [...]. Naczelnik, pismem z dnia 25 sierpnia 2021 r. wezwał skarżącego do złożenia oświadczenia o posiadanym majątku i źródłach dochodu w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. Wezwanie doręczono w dniu 16 września 2021 r. Skarżący, pismem z dnia 16 września 2021 r., uzupełnionym pismem w dniu 1 października 2021 r., przesłanym do naczelnika, wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez naczelnika w sprawie opisanej wezwaniem z dnia 25 sierpnia 2021 r., jednocześnie wnosząc o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania wniosku o umorzenie. Naczelnik, postanowieniem z dnia [...] października 2021 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie egzekucji. Skarżący, zażaleniem z dnia 12 listopada 2021 r. (nadanym za pośrednictwem operatora pocztowego w tym samym dniu), zakwestionował ww. postanowienie naczelnika z dnia [...] października 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej jako dyrektor), pismem z dnia 23 grudnia 2021 r., wezwał stronę do uzupełnienia braku formalnego zażalenia w postaci braku własnoręcznego podpisu. Wezwanie zostało doręczone 30 grudnia 2021 r. W dniu 5 stycznia 2022 r. do izby administracji skarbowej wpłynęło zażalenie strony z dnia 12 listopada 2021 r. (data nadania pisma na poczcie – 30 grudnia 2021 r.), jednakże strona nie uzupełniła braku formalnego podania. Dyrektor, zaskarżonym do sądu zawiadomieniem z [...] stycznia 2022 r., nr [...], pozostawił zażalenie strony z dnia 12 listopada 2021 r. bez rozpoznania. Zawiadomienie doręczono 27 stycznia 2022 r. Strona, w skardze z 27 stycznia 2022 r. do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zatytułowanej "zażalenie na orzeczenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W.", zarzuciła naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako k.p.a.) w związku z art. 77 i 80 k.p.a.; art. 8 k.p.a. oraz błędne ustalenia faktyczne. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Należy wyjaśnić, że na mocy art. 3 § 2 pkt 1 – 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej – P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności wymienione w tym przepisie. W szczególności, skarga przysługuje na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zaskarżone zawiadomienie dyrektora izby administracji skarbowej z dnia [...] stycznia 2022 r. Nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie egzekucji nie mieści się w katalogu zaskarżalnych aktów wymienionych powyżej i tego powodu upomnienie to nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Katalog aktów i czynności sądów administracyjnych z art. 3 p.p.s.a. został zakreślony enumeratywnie. Ustawodawca, redagując treść przepisu w ten sposób (brak zwrotu "w szczególności", "przykładowo") zastosował zamknięty zbiór aktów i czynności, którego nie można zatem dowolnie rozszerzać. Powyższa lista jest wyczerpująca co oznacza, że działania (akty, czynności) organu administracji nie należące do żadnej z wymienionych w niej kategorii nie mogą zostać zaskarżone do sądu administracyjnego, a wniesiona na takie działania (akty, czynności) skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zdaniem sądu, zasygnalizowana powyżej sytuacja niedopuszczalności skargi z uwagi na brak kognicji sądu ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której zaskarżone zostało zawiadomienie, dokonane w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., o pozostawieniu bez rozpoznania zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie egzekucji. W kwestii charakteru wskazanej czynności orzecznictwo sądów administracyjnych od wielu lat prezentuje stanowisko, iż pozostawienie podania bez rozpoznania jest tylko stwierdzeniem istnienia w nim wady formalnej określonej w art. 64 § 1 i 2 k.p.a., która powoduje bezskuteczność podania z mocy prawa. Pogląd ten doprecyzował Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie sygn. akt III ZP 11/00, OSNP 2000/19/702 wskazując, iż pozostawienie wniosku (podania) bez rozpoznania nie wszczyna jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (postępowania co do meritum), a tylko takie może zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej i rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. W konsekwencji czynność dokonana w oparciu o art. 64 k.p.a. nie przybiera formy decyzji lub postanowienia. W nowszym (z kolei) orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprost, iż pozostawienie podania bez rozpoznania nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 869/05, CBOSA). Za przedstawionym stanowiskiem opowiadają się również przedstawiciele doktryny (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, wyd. 8 s. 367 oraz H. Knysiak – Kolczyk "Problematyka wstępnego postępowania odwoławczego", Glosa 2000/12/6). Czynność pozostawienia bez rozpoznania podania strony nie rozstrzyga bowiem o jakichkolwiek jej uprawnieniach materialnych związanych z prowadzoną sprawą; nie dochodzi do powstania bezpośredniego związku między tą czynnością a znajdującymi potwierdzenie w prawie materialnym uprawnieniami. Inaczej rzecz ujmując, czynność ta jest wyłącznie pochodną pozostającego w toku lub dopiero inicjowanego postępowania administracyjnego, którego celem jest skonkretyzowanie uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20 grudnia 2011 r., II SA/Bk 756/11, LEX nr 1097964). Również sąd orzekający w sprawie niniejszej podtrzymuje (i przyjmuje za swoje) przytoczone powyżej stanowisko, wyrażone nadto w postanowieniu NSA z 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07, LEX nr 469747, wyrok NSA z 12 maja 2006 r., I OSK 869/05, LEX nr 236563, wyroku NSA z 16 stycznia 2003 r., II SAB 333/02, CBOSA, wyroku NSA z 12 grudnia 2001 r., II SAB 270/01, CBOSA, wyrok NSA z 17 stycznia 2001 r., II SAB 240/00, CBOSA, wyroku NSA z 10 grudnia 2003 r., II SAB 4/03, CBOSA). Uzupełniająco można tylko dodać, iż działanie w oparciu o art. 64 § 1 lub 2 k.p.a. stanowi wyłącznie czynność procesową podejmowaną, gdy wniesione podanie (wniosek) jest niekompletne i nie zostało uzupełnione w terminie wyznaczonym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Nie stanowi zatem władczego rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach stron postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa, a zatem nie może być również zaliczone do zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Konsekwencją uznania, iż pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania nie należy do żadnej grupy czynności poddanej kognicji sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 1 – 7 p.p.s.a. jest stwierdzenie, iż skarga na tę czynność jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd sygnalizuje, iż niemożliwość odrębnego zaskarżenia zawiadomienia o pozostawieniu zażalenia bez rozpoznania nie pozbawia wnoszącego podanie środków prawnych, za pomocą których może zakwestionować tę czynność przed sądem administracyjnym. W orzecznictwie wskazuje się, iż pozostawienie podania bez rozpoznania jest rodzajem niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, a stronie postępowania przysługuje w takiej sytuacji skarga na bezczynność, która powinna być wniesiona z zachowaniem warunków przewidzianych dla takiej skargi w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie sygn. akt II SAB 267/03, Lex 174017). Dopiero w postępowaniu toczącym się na skutek skargi na bezczynność sąd będzie władny ocenić zgodność z prawem czynności podjętej w oparciu o art. 64 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 869/05, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że skarżący może – niezależnie od wyniku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego i o ile podtrzymuje stanowisko wyrażone w skardze – wnieść skargę na bezczynność dyrektora izby administracji skarbowej polegającą na zaniechaniu wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez niego zażalenia. W tym stanie rzeczy sąd odrzucił skargę jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.