II OSK 2272/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1234/21 w sprawie ze skargi R. B. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R.B. na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1234/21 oddalił skargę R. B. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej [...] z [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] (dalej plan miejscowy). Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności, w szczególności w związku z ustalonym statusem planistycznym działki nr [...], położonej we wsi [...]. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a) art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez uznanie, iż Sąd I instancji nie miał podstawy do uwzględnienia wniosków skargi o uchylenie lub zmianę zaskarżonej uchwały wobec dyspozycji art. 147 § 1 Ppsa w sytuacji, gdy zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną co oznacza, iż Sąd orzekając w danej sprawie obowiązany był dokonać oceny podniesionych zarzutów oraz wniosków oraz wyjść poza nie, w granicach ocenianej sprawy w tym wypadku poprzez niedokonanie oceny, czy nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego powodującego naruszenie prawa własności skarżącej poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady równości, a w konsekwencji naruszenia art. 28 ust. 1 upzp; b) art. 3 § 1 Ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 Ppsa, a polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez nieuwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu tj. nieruchomości z przeznaczeniem na cele zabudowy jednorodzinnej, polegające na braku odniesienia się do sposobu zagospodarowania terenów przyległych przeznaczonych pod zabudowy jednorodzinną; 2) naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 upzp w zw. z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez brak dostrzeżenia nadużycia władztwa planistycznego powodującego naruszenie prawa własności skarżącej poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady równości, a w konsekwencji naruszenia art. 28 ust. 1 upzp poprzez brak dostrzeżenia przyczyny uzasadniającej stwierdzenie nieważności planu miejscowego w szczególności wynikającej z faktu, iż działki przyległe są działkami zabudowanymi zabudową jednorodzinną, co przede wszystkim narusza zasadę równości wobec prawa; b) art. 10 ust 1 pkt 1 upzp poprzez nieuwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających w szczególności z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu nieograniczonego wyłącznie do działki skarżącej, ale terenu obejmującego również tereny przyległe przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto wniesiono o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Skarżąca w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 4.3. Punktem wyjścia dla oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Określenie w planie statusu planistycznego nieruchomości musi być dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. 4.4. Oceniając kwestionowane ustalenia planu miejscowego w tym kontekście, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wbrew stanowisku skarżącej, nie naruszają one art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 upzp w zw. z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Nie sposób bowiem z tych przepisów wywieść chronionej prawnie ekspektatywy zagwarantowania zabudowy każdej nieruchomości rolnej na cele mieszkaniowe. Ustalając przeznaczenie nieruchomości skarżącej jako terenu rolniczego ([...]), po pierwsze kierowano się ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym ta nieruchomość zlokalizowana jest w strefie ochrony wartości rolniczych (rolnicze przestrzenie produkcyjne) - R, obejmującej terenów upraw rolnych, bez prawa zabudowy. W strefie tej dopuszcza się adaptację istniejącej, rozproszonej zabudowy zagrodowej i letniskowej (rozbudowa i wymiana budynków w ramach istniejącego siedliska). Ponadto na terenach użytkowanych rolniczo, położonych w sąsiedztwie rzeki [...], dopuszcza się w uzasadnionych przypadkach możliwość realizacji programu ogólnodostępnego, sportowo-rekreacyjnego wraz z obiektami kubaturowymi, bez prawa lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Po drugie, utrzymano dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania przedmiotowej działki, ponieważ zgodnie z danymi z rejestru gruntów działka składa się z gruntów ornych klas RI ([...] ha), RII ([...] ha) oraz RIII ([...] ha). Wreszcie po trzecie nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze narażonym na zalanie wodami powodziowymi w przypadku uszkodzenia lub zniszczenia wału przeciwpowodziowego oraz w sąsiedztwie obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej Wisły [...], w którym intensyfikacja zabudowy może znacząco negatywnie wpływać na cele i przedmioty ochrony tego obszaru. Ponadto działka nie została zabudowana, w tym również nie została na niej zlokalizowana zabudowa zagrodowa, oraz nie została ona uzbrojona. Powyższe prowadzi do wniosku, że ustalenia planu nie były dowolne, lecz stanowią przede wszystkim realizację kierunków zagospodarowania wyznaczonych w studium. Przeznaczenie nieruchomości skarżącej na cele mieszkaniowe było niedopuszczalne z uwagi na treść studium oraz zasady ochrony gruntów rolnych. 4.5. Istota drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do kwestionowania legalności ustaleń studium, a nie planu miejscowego. Ocena legalności studium jako odrębnej uchwały wykracza jednak poza granice niniejszej sprawy dotyczącej oceny legalności planu miejscowego. Sąd I instancji nie dokonywał oceny legalności studium, które jest odrębną uchwałą, podlegającą odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 upzp stanowi jednoznacznie, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu i nie stanowi on wzorca kontrolnego do oceny legalności planu miejscowego. 4.6. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 Ppsa. Przepis art. 147 § 1 Ppsa ma charakter wynikowy i reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega oddaleniu. Natomiast art. 134 § 1 Ppsa może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. m. in. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 2349/17, z 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1695/17). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie absolutnie nie miała miejsca. Sąd I instancji odniósł się bowiem do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na ocenę legalności badanego planu miejscowego, oceniając prawidłowość wykonania władztwa planistycznego w szczególności w kontekście ustaleń studium miejscowego i wykazał, że ustalenia planu w odniesieniu do nieruchomości nie są sprzeczne z zapisami studium. Wyniku tej oceny nie mógł zmienić odmienny status bliżej nieokreślonych sąsiednich nieruchomości, każda nieruchomość ma bowiem swoje indywidualne uwarunkowania, a ponadto obszar [...] w planie miejscowym nie obejmuje wyłącznie nieruchomości skarżącej, ale również m.in. działki przyległe. 4.7. Sąd Wojewódzki nie dopuścił się również naruszenia art. 3 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. Ocenił bowiem legalność zaskarżonego planu oraz wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów, wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, dlaczego skargę oddalono. Nie było natomiast potrzeby szczegółowego odnoszenia się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 upzp, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. 4.8. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. 4.9. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.