IV SA/Wa 472/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2022 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia Gminy [...] na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] znak: [...] z dnia [...] października 2021 r. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wójt Gminy [...] pismem z dnia 16 kwietnia 2021 r. skierowanym do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...], działając na podstawie art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2020 r. poz. 2187), zgłosił bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku występujące na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie [...], w gminie [...], stanowiących własność osoby fizycznej. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 13 kwietnia 2021 r., podczas czynności wykonywanych przez Komendę Wojewódzką Policji w [...], pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w [...], polegających na wykonaniu kontrolnych wykopów, ujawniono metalowe beczki, z których wyciekała substancja nieznanego pochodzenia oraz inne substancje o bliżej nieokreślonych kodach odpadów. Obecnie substancje te znajdują się na powierzchni terenu oraz w wykopach, które liczą ok. 4 metrów głębokości. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], działając na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej, postanowieniem znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w związku z możliwością wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w obrębie [...], gminie [...]. Wójt Gminy [...], pismem z dnia 27 kwietnia 2021 r., poinformował RDOŚ w [...], że postanowieniem znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. działając na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779, ze zm.), wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej R. W. usunięcie wszelkich odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], w obrębie [...], gminie [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem znak: [...] z dnia [...] października 2021 r. zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w związku z możliwością wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie [...], gminie [...]. W dniu 22 listopada 2021 r. do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska wpłynęło zażalenie Wójta Gminy [...] na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2021 r. Wnoszący zażalenie podniósł, że zawieszenie postępowania jest niezasadne, bowiem organ powinien podjąć działania naprawcze z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał powołane na wstępie zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że odwołanie od decyzji administracyjnej lub zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienie przysługuje tylko stronie a gdy z okoliczności sprawy wynikają wprost ograniczenia podmiotowe, zasadne jest wydanie orzeczenia na podstawie art. 134 k.p.a. Organ powołał art. art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej wskazując, że w związku z przyjętym zgłoszeniem, organ ochrony środowiska jest zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego - jeśli uzna zgłoszenie za zasadne - lub odmowy wszczęcia takiego postępowania. Do udziału w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej uprawnione są strony postępowania, czyli podmiot odpowiedzialny za powstanie szkody w środowisku oraz władający powierzchnią ziemi, na której szkoda ta nastąpiła, a także organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, uczestnicząca w postępowaniu na prawach strony. Natomiast uprawnienie to nie dotyczy innych podmiotów dokonujących zgłoszenia i prawo do złożenia zażalenia w toku postępowania przysługuje wyłącznie jego stronom lub podmiotom w nim uczestniczącym na prawach strony, tj. organizacji ekologicznej. Organ stwierdził, że Gmina [...] nie jest podmiotem odpowiedzialnym za powstanie szkody w środowisku oraz nie jest władającym powierzchnią ziemi, na której szkoda ta nastąpiła, a więc nie ma ona interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy ocenił, że uprawnień strony nie można również wyprowadzić z art. 28 k.p.a., ponieważ decyzja w trybie art. 24 ustawy szkodowej nie dotyczy sfery praw lub obowiązków wnoszącego zażalenie. Powołano, że Gmina [...] nie wskazała normy prawa materialnego, z której wywodzi istnienie interesu prawnego, natomiast powołuje się na okoliczności faktyczne, a nie prawne - na swój interes faktyczny w sprawie, a nie uprawnienie materialnoprawne, które przyznawałoby jej status strony postępowania. Organ zauważył również, że Gmina [...] otrzymała postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2021 r. jedynie "do wiadomości", co jednoznacznie określa jej status w postępowaniu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego, w tym naruszenie art. 24 ustawy szkodowej, w związku z art. 28 k.p.a., w związku z art. 26a ust.1, w związku z ust. 2 pkt. 3 i ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez organ, że Gmina [...] nie posiada przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy szkodowej, podczas gdy postępowanie to dotyczyło obowiązku prawnego gminy, wynikającego z ustawy o odpadach. Wskazując na powyższe naruszenia przepisów prawa, Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią przepisu art. 24 ust. 5 w zw. z art. 16 pkt 2 ustawy, właściwy organ, czyli Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (art. 7 ustawy), podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze, jeżeli z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku, konieczne jest niezwłoczne podjęcie tych działań. Zgodnie natomiast z treścią art. 26a ust. 1 w zw. ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o odpadach, w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi, natomiast jako właściwy organ w omawianym przypadku ustawa wskazuje właśnie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącej zakres jej obowiązku prawnego, wynikającego z powyżej cytowanego przepisu zależy od działań podejmowanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Powołano, że w pewnym zakresie kompetencje obydwu organów krzyżują się i działania obydwu organów wywołują wzajemne skutki w ramach obowiązku usunięcia odpadów, których dotyczy niniejsze postępowanie. Stwierdzono, że gdyby Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zgodnie z przepisami ustawy szkodowej podjął działania naprawcze, wówczas wpłynęłoby by to na zakres koniecznych do podjęcia działań przez skarżącą gminę. Skarżąca oceniła, że postępowanie przed RDOŚ dotyczy obowiązku prawnego skarżącej gminy, wskazanego w przepisach ustawy o odpadach, stąd też nie można a priori zakładać, że nie jest ona stroną postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy szkodowej. Powołano, że skarżąca gmina została uznana za stronę tego postępowania, co wynika z samej treści zaskarżonego postanowienia RDOŚ, zawieszającego postępowanie w sprawie. Mianowicie zostało ono skierowane do skarżącej gminy i gdyby nie posiadała ona statusu strony w niniejszym postępowaniu, taka czynność ze strony RDOŚ nie miałaby miejsca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie są zasadne. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie dostrzegł takich uchybień zaskarżonego postanowienia, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia. Podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia był art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przystępując do rozpatrzenia odwołania dokonał wstępnej weryfikacji jego dopuszczalności. Odwołanie od decyzji administracyjnej lub zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienie przysługuje tylko stronie. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, organ ochrony środowiska jest zobowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. W związku z przyjętym zgłoszeniem organ ochrony środowiska jest zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego - jeśli uzna zgłoszenie za zasadne - lub odmowy wszczęcia takiego postępowania. W sytuacji stwierdzenia zasadności zgłoszenia, organ postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze (art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej). Zgodnie natomiast z przepisem art. 15 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska lub w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 2, podmiot korzystający ze środowiska lub władający powierzchnią ziemi nie podejmie działań zapobiegawczych lub nie uzgodni działań naprawczych, organ ochrony środowiska podejmuje działania określone w pkt 1 i 2 ww. art. 15. Tak więc nie budzi wątpliwości, że do udziału w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej uprawnione są strony postępowania, czyli podmiot odpowiedzialny za powstanie szkody w środowisku oraz władający powierzchnią ziemi, na której szkoda ta nastąpiła, a także organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, uczestnicząca w postępowaniu na prawach strony (art. 24 ust 6 ustawy szkodowej). Uprawnienie to nie dotyczy innych podmiotów dokonujących zgłoszenia. Jak stwierdził, naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2017 r. w sprawie II OSK 905/17 (Lex 2427455) "W art. 24 ust. 1 ustawy z 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie ustawodawca przewidział instytucję zgłoszenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Jest to instytucja o tyle wyjątkowa, że dopuszcza się możliwość zgłoszenia zagrożenia szkodą lub już powstałej szkody, przez każdy, dowolny podmiot, niezależnie od posiadanego przez niego interesu prawnego czy nawet faktycznego. Nie oznacza to jednak, że podmiot zgłaszający tego rodzaju szkodę staje się niejako "automatycznie" stroną tego postępowania. Przeciwnie, strony tego postępowania ustalane są na zasadach ogólnych, a jedynym wyjątkiem od tej zasady jest art. 24 ust. 6 ww. ustawy, który przewiduje, że organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, ma prawo uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony". Prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego, że Gmina [...] nie jest podmiotem odpowiedzialnym za powstanie szkody w środowisku oraz nie jest władającym powierzchnią ziemi, na której szkoda ta nastąpiła, a więc nie ma ona interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Zgodzić się również należy z poglądem organu, że uprawnień strony nie można również wyprowadzić z art. 28 k.p.a., ponieważ decyzja w trybie art. 24 ustawy szkodowej nie dotyczy sfery praw lub obowiązków wnoszącego zażalenie. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego Gmina [...] nie wskazała normy prawa materialnego, z której wywodzi istnienie interesu prawnego a powoływała się na okoliczności faktyczne. Podkreślić również należy, że Gmina [...] otrzymała postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2021 r. jedynie "do wiadomości", co wynika z treści decyzji. Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty sformułowane w skardze. Uprawnienia Gminy [...] do brania udziału w charakterze strony w przedmiotowym postępowania nie można wywieść z powoływanych w skardze art. 24 ust. 5 w zw. z art. 16 pkt. 2 ustawy szkodowej, albowiem powyższe przepisy dotyczą sposobu prowadzenia postępowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Również art. 26a ust. 1 w zw. ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o odpadach nie przesądza o istnieniu uprawnienia materialnoprawnego Gminy, które przyznawałoby jej status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy szkodowej. Powoływane przepisy ustawy o odpadach wskazują na przesłanki uzasadniające podjęcia przez właściwy organ administracji działań w zakresie usunięcia odpadów – w tym wypadku Wójta Gminy [...] jako organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, że prowadzone postępowanie w oparciu o ustawę szkodową nie dotyczy ani interesu ani obowiązku prawnego Gminy. W istocie, Skarżąca powołuje się na swój interes faktyczny, bowiem prowadzonej przez obydwa organy postępowania dotyczą tej samej nieruchomości i wynikają z ujawnionych na nich odpadów. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 495/20 (Lex nr 3045401) " Jednocześnie przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" zawartego w ww. przepisie należy definiować jako interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Dany podmiot ma interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym wtedy, gdy istnieje związek normatywny między tym interesem (lub obowiązkiem), a postępowaniem administracyjnym. Tym samym postępowanie administracyjne ma dotyczyć interesu prawnego konkretnej osoby i wtedy ma ona status strony tego postępowania. Interes prawny pozwalający na uznanie danego podmiotu za stronę postępowania musi być "własny" to znaczy, że akt administracyjny (decyzja) zapadający w danym postępowaniu rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby. Interesu prawnego kreującego status strony nie można wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny (wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II OSK 22/09; wyrok NSA z 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 967/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.