IV SA/Wa 280/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skargi S. R., M. S. i R. R. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. S. R., R. R. i M. S. (dalej: "skarżący", "strony"), reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego, wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] (dalej: "Uchwała"), w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru G. w zakresie, w którym dotyczy działki [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...]. Zaskarżonej uchwale strony zarzuciły naruszenie: 1. art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. rażące naruszenie przysługującego stronie prawa własności do gruntu dotkniętego działaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustanowienie nieracjonalnych, nieproporcjonalnych i nieuzasadnionych ograniczeń prawa własności, które prowadzą do naruszenia istoty tego prawa, poprzez wyznaczenie na terenie nieruchomości należących do skarżących ciągu pieszego oraz ustalenie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy w taki sposób, że uniemożliwia to skarżącym zagospodarowanie jej poprzez wzniesienie budynku mieszkalnego; 2. art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności skarżących, uniemożliwiające im korzystanie z przysługujących praw, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu ich uprawnień; 3. art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i wynikającego z niej obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa prawnego oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący wnieśli o: 1. stwierdzenie nieważności Uchwały w części, w której dotyczy działki [...] z obrębu {...] w dzielnicy [...], 2. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów przedłożonych wraz ze skargą na okoliczności wskazane w uzasadnieniu, 3. zasądzenie od Rady Miasta [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od udzielonych pełnomocnictw w kwocie 51 zł. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że Uchwała narusza zasady tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności wymogi dotyczące poszanowania prawa własności. Strony wskazały, że rysunek planu w zakresie odnoszącym się do jednostki 41 MW(U), przewiduje utworzenie ciągu pieszego w północnej części tej jednostki (wzdłuż granicy z jednostką terenową 61 MN(U). W ocenie stron sposób, w jaki dokonane ma być przekształcenie tego terenu, stanowi niedopuszczalną, bo zbyt drastyczną ingerencję w prawo własności skarżących, do których należy teren przeznaczony pod stworzenie tej trasy. Ciąg pieszy przebiegać ma północną częścią nieruchomości skarżących i łączyć dwie ulice tj. ul. [...] i ul. [...], przez co znajdowałby się on w odległości ok. 30 metrów od pasa drogowego ul. [...], wzdłuż którego również znajduje się droga dla pieszych. Skarżący wskazali, że chodnik, którego powstanie jest planowane zgodnie z zaskarżoną Uchwałą, miałby stanowić pewnego rodzaju skrót dla osób, które znajdując się w pobliżu nieruchomości skarżących od północnej strony, chciałyby szybciej dostać się do równoległej ulicy. Strony wskazały, że stworzenie drogi dla pieszych nie wynika z konieczności zapewnienia dojścia do znajdujących się wzdłuż niej nieruchomości - wszystkie działki (a więc działka nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]posiadają dostęp do drogi, z których korzystają obecnie, a zatem stworzenie ciągu pieszego nie jest uzasadnione koniecznością zapewnienia dostępu do innej nieruchomości. Skarżący podnieśli, że naruszenie prawa własności nie przejawia się jedynie w fakcie przeznaczenia części nieruchomości pod ciąg pieszy, ale również w tym, jakie konsekwencję niesie za sobą zmiana przeznaczenia tego fragmentu działki (a także wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy). Strony wskazały, że na skutek znacznego zmniejszenia powierzchni działki, która mogłaby zostać przeznaczona pod zabudowę, nie jest obecnie możliwe wzniesienie na nieruchomości kolejnego obiektu - budynku mieszkalnego, co od dawna mieli w planach właściciele nieruchomości. Skarżący podali, że powierzchnia ich działki wynosi 597 m2, z której to, wskutek wykonania Uchwały, właściciele nieruchomości mogą zagospodarować jedynie 351 m2. Skarżący zakwestionowali również ustalenie planu zakładające przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. [...], wskazując że z części graficznej zaskarżonej Uchwały wynika, iż ma ona przebiegać wzdłuż elewacji zachodniej części budynku znajdującego się na nieruchomości skarżących, które to rozwiązanie drastycznie zmniejsza powierzchnię działki, a która to mogłaby zostać przeznaczona pod zabudowę. Jednocześnie skarżący wskazali, że ustalenie linii budowy w bliższej odległości do pasa drogowego ul. [...], nie wpływałaby negatywnie na ład przestrzenny - linia zabudowy działek położonych wzdłuż ul. [...] na północ od nieruchomości stron przeprowadzona zostałaby w inny sposób, a jej kontynuacja, pozwoliłoby skarżącym na lepsze zagospodarowanie działki, umożliwiając tym samym posadowienie na niej kolejnego obiektu. Skarżący podkreślili także, że prawo własności należy do podstawowych i naturalnych praw człowieka, które przez Konstytucję RP zostało zaliczone do wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych. Prawo kształtowania zagospodarowania przestrzennego nie powinno oznaczać dowolnej i niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawa obywateli gdyż postępowanie takie naruszałoby konstytucyjną zasadę ochrony własności. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] (dalej: "Rada Miasta") wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], przyjętego Uchwałą, dz. ew. nr [...] z obrębu [...], położona przy ul. [...] w dzielnicy [...], zlokalizowana jest w terenie oznaczonym symbolem 41 MW (U), dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług. Na rysunku planu wskazano obowiązującą linię zabudowy od ul. [...], oznaczonej symbolem 3 KD-Z, w granicy działki; nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. [...], oznaczonej symbolem 16 KD-D, jako przedłużenie wschodniej elewacji istniejącego na działce budynku, od północy nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od granicy działki. Wzdłuż północnej granicy działki wskazanej w skardze i działek sąsiednich na rysunku planu wyznaczono przebieg ciągu pieszo-jezdnego. Organ wskazał, że lokalizacja przebiegu ciągu pieszo-jezdnego podyktowana jest zapewnieniem bezpiecznej obsługi komunikacyjnej nieruchomości zlokalizowanych w terenie 41MW(U), położonych bezpośrednio przy ul. [...]. Zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b Uchwały wyklucza się obsługę komunikacyjną z ulicy [...] ([...]) z zastrzeżeniem §13 ust. 2 pkt 1 lit. f (realizację nowego zjazdu na działkę z ulicy głównej i zbiorczej dopuszcza się tylko w przypadku braku możliwości innego rozwiązania obsługi tej działki). W Uchwale, w celu wyeliminowania kolizyjnych zjazdów z ul. [...] poprzez zatokę autobusową, wprowadzono obsługę komunikacyjną działek poprzez ciąg pieszo-jezdny. Rada Miasta podkreśliła, że podstawową funkcją tego ciągu komunikacyjnego, zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 4 lit. a Uchwały jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej i dojazdu do posesji dla nieruchomości, które w obecnej chwili posiadają obsługę komunikacyjną poprzez zatokę przystanku autobusowego. Określanie zatem wyznaczonego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ciągu pieszo-jezdnego chodnikiem stanowiącym skrót dla pieszych jest niezrozumieniem roli jaką ciąg ten ma pełnić. Wyznaczenie północnej nieprzekraczalnej linii zabudowy jest konsekwencją zapisów o powstaniu ciągu pieszo-jezdnego. Linia ta ma za zadanie fizyczne wyznaczenie granic przedmiotowego ciągu komunikacyjnego i zapewnienie dla niego niezbędnej powierzchni. Organ podkreślił, że to Zarządu Dróg Miejskich (dalej: "ZDM") złożył wniosek, w którym podniósł między innymi, że "układ komunikacyjny obszaru należy kształtować w sposób uwzględniający konieczność obsługi planowanej zabudowy przy założeniu ograniczonej dostępności do dróg podstawowego układu komunikacyjnego". Zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 1 lit. c, ulica Szaserów oznaczona na rysunku planu symbolem 3KD-Z stanowi element podstawowego miejskiego układu drogowo-ulicznego, wobec czego wniosek ZDM z dnia 13 grudnia 2005 r. w przytoczonej części odnosi się również do ul. [...] na odcinku przylegającym do nieruchomości skarżących. Rada Miasta odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyznaczenia linii zabudowy od ul. [...] wzdłuż elewacji zachodniej części budynku znajdującego się na nieruchomości skarżących, wskazała, że nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone w nawiązaniu do istniejącej zabudowy z wyłączeniem zabudowy na działce nr ew. [...] obręb [...] i nr ew. [...] obręb [...], na których, części budynków przekraczają wyznaczoną linię zabudowy, gdyż stoją w ostrej granicy działki z działką drogową ul. [...]. Organ podniósł, że zabudowa na działce nr ew. [...], która przekracza linie zabudowy od ul. [...] to dobudowane do głównej bryły budynku, parterowe pomieszczenie gospodarcze, natomiast główna fasada budynku wpisuje się w wyznaczoną miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego linię zabudowy. Na działce nr [...] również wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy po istniejącej fasadzie budynku. Natomiast odnosząc się do linii zabudowy, które uniemożliwiają wzniesienie budynku mieszkalnego, organ wskazał, że w dacie uchwalenia przez Radę Miasta planu na przedmiotowej nieruchomości znajdował się już budynek mieszkalny, dla którego w oparciu o ustalenia Uchwały wydano pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., zezwalające na rozbudowę i nadbudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek wielorodzinny, na podstawie którego budynek ten rozbudowano i nadbudowano do czterech kondygnacji nadziemnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. Skarżący twierdzą, że wyznaczenie na terenie ich nieruchomości ciągu pieszego i przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy w taki sposób, że uniemożliwia to jej zagospodarowanie poprzez wzniesienie budynku mieszkalnego, stanowi nieracjonalne, nieproporcjonalne i nieuzasadnione ograniczenie ich prawa własności. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazać na wstępie należy, że poszanowanie prawa własności jest jedynym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2541/14). Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, poprzez opisany ustawowo szeroki zakres uprawnień pozwalających na ingerencję w prawo własności, zostało nazwane mianem władztwa planistycznego. Nie każde ograniczenie prawa własności stanowi naruszenie granic władztwa planistycznego. Skoro ustawodawca pozwolił organ planistycznym na ingerencję w prawo własności poprzez kształtowanie zasad wykonywania tego prawa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to tylko istotna ingerencja, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto jest nieuzasadniona przez organy planistycznego stanowiłaby o przekroczeniu granic tego władztwa (por. wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 331/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z akt sprawy, a w szczególności zapisów zaskarżonej uchwały i rysunku planu wynika, że wzdłuż północnej granicy działki skarżących wyznaczono przebieg ciągu pieszo-jezdnego, a nie jak twierdzą skarżący – ciągu pieszego. Powyższe, zdaniem Sądu jest przyczyną niezrozumienia przez stronę funkcji, jaką ma spełniać kwestionowana regulacja zaskarżonej uchwały w sprawie planu. Sąd zauważa, że lokalizacja tego ciągu podyktowana jest zapewnieniem bezpiecznej obsługi komunikacyjnej nieruchomości zlokalizowanych w terenie 41MW(U), położonych bezpośrednio przy ul. [...]. Taka lokalizacja będzie skutecznie służyła wyeliminowaniu kolizyjnych zjazdów z ul. [...] poprzez istniejącą zatokę autobusową, a nie jak twierdzą skarżący – będzie stanowiła chodnik – skrót dla pieszych. Analiza akt sprawy, w szczególności położenie przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego wskazuje, że zapewni ona dojazd do posesji dla nieruchomości, które w obecnej chwili posiadają obsługę komunikacyjną przez zatokę przystanku autobusowego. Takie usytuowanie ciągu pieszo-jezdnego niewątpliwie ułatwi także ruch pieszych, ale przede wszystkim będzie służyło bezpieczeństwu wszystkich uczestników ruchu, w szczególności dojeżdżających do przedmiotowych nieruchomości położonych przy ul. [...], jak i korzystających z zatoczki autobusowej. Sąd uznał w niniejszej sprawie aspekt bezpieczeństwa za zasadniczy i uzasadniający ingerencję w prawo własności obywatela. Zwłaszcza, że w sprawie nie bez znaczenia jest fakt, iż na nieruchomości skarżących stoi już budynek mieszkalny czterokondygnacyjny. Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, przy czym przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 893/17). Określenie granic władztwa planistycznego w kontekście naruszenia uprawnień właścicielskich wymaga najczęściej zestawienia interesu publicznego z konkretnymi interesami prywatnymi (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), co jest istotą skargi indywidualnej wnoszonej przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało uchwałą naruszone. Tylko w ten sposób można ustalić, czy sposób wykonania władztwa planistycznego nie ingeruje w prawo własności konkretnej nieruchomości w sposób nadmierny, nieadekwatny do zamierzonych przez prawodawcę lokalnego celów, inaczej mówiąc - godzi w istotę prawa własności. Stąd też do wiarygodnej weryfikacji planu miejscowego w zakresie uwzględnienia w planowaniu przestrzennym prawa własności wymagana jest ocena przesłanki z art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 796/19). Zdaniem Sądu skarżący w niniejszej sprawie uwzględniają tylko swój interes indywidualny, pomijając interes publiczny w posadowieniu ciągu pieszo-jezdnego (być może z tego względu, że pozostają oni w błędnym przekonaniu, że ma to być tylko ciąg pieszy, a nie pieszo-jezdny). Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Aby jednak osiągnąć miarodajny rezultat wyważenia przeciwstawnych interesów konieczne jest dokonanie prawidłowego wyważenia tych interesów, a to możliwe jest jedynie w oparciu m.in. o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości położonych na terenie objętym studium, a następnie planem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2017 r. II OSK 2304/16). Skarżący w niniejszej sprawie pozostaje w błędzie co do stanu faktycznego sprawy – uważa, że na terenie jego nieruchomości na być posadowiony ciąg pieszy, a nie pieszo-jezdny. W konsekwencji powyższego uważa, że jego interes jest w niniejszej sprawie naruszany. Nie dostrzega w tym zakresie interesu publicznego. Wskazać w tym względzie należy również za organem, że taka lokalizacja przedmiotowego ciągu jest zgodna z przyjętym do realizacji wnioskiem Zarządu Dróg Miejskich w zakresie ograniczenia dostępności do dróg podstawowego układu komunikacyjnego, do jakich należy ul. [...] (akta sprawy str. 31). Sąd nie dostrzegł naruszenia w niniejszej sprawie wskazanych w skardze przepisów i zasad, w szczególności zasady proporcjonalności, ochrony prawa własności i zasady zaufania do Państwa. W niniejszej sprawie prymat ma interes publiczny, zwłaszcza, że trudno mówić o nieuzasadnionym ograniczeniu prawa stron do zagospodarowania nieruchomości poprzez wybudowanie na niej budynku mieszkalnego, w sytuacji, gdy na tej nieruchomości znajduje się już rozbudowany, czterokondygnacyjny budynek mieszkalny. Jeżeli chodzi o nieprzekraczalne linie zabudowy, Sąd również nie dopatrzył się w tym względzie nieprawidłowości. Od północnej strony nieprzekraczalna linia zabudowy jest konsekwencją wyznaczenia ciągu pieszo–jezdnego i jest konieczna w celu zapewnia dla niego niezbędnej powierzchni. Natomiast linia zabudowy od ul. [...] została wyznaczona po istniejącej fasadzie budynku, nawiązuje ona więc do istniejącej zabudowy. Zdaniem Sądu w tym zakresie skarżący również nie uwzględniają wszystkich okoliczności faktycznych. Oczekują wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią określoną dla innego obszaru – oznaczonego symbolem 61 MN(U) i dotyczącego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, tymczasem nieruchomość skarżących położona jest na obszarze 41 MW(U) – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług. Strony pomijają, że przedmiotowa linia od. Ul. [...] poprowadzona jest zgodnie z linią istniejącego na tej działce budynku wielorodzinnego. Z tych zasadniczych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.