II OSK 2511/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. sp. j. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 220/22 w sprawie ze skargi B. sp. j. z siedzibą w B. na postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lutego 2022 r. nr WOA.7722.258.2021.MKA oraz z dnia 4 lutego 2022 r. nr WOA.7722.258.2021.MKA w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oraz uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 220/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skarg B. sp. j. z siedzibą w B. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 lutego 2022 r., nr WOA.7722.258.2021.MKA w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oraz na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 lutego 2022 r., nr WOA.7722.258.2021.MKA w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, oddalił skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. sp. j. z siedzibą w B. zaskarżając ww. wyrok w części oddalającej skargę na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 lutego 2022 r. nr WOA.7722.258.2021.MKA odmawiające skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 maja 2021r., znak: PINB/WOA/430/55/2021/6076. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 133 § 1, art. 134 § 1, w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1. lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w błędnym ustaleniu, iż zaskarżone postanowienie z 3 lutego 2022 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z 28 maja 2021 r., znak: PINB/WOA/430/55/2021/6076, jest prawidłowe, organy administracyjne zgromadziły pełny materiał dowodowy sprawy, dokonały jego prawidłowej oceny oraz dokonały prawidłowej wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi; Sąd winien bowiem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. dokonując prawidłowego ustalenia, iż Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stronie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia naruszył przepisy postępowania i to w taki sposób, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy, zastosować środek w postaci uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i uwzględnić skargę, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji pełnej analizy i oceny stanu faktycznego sprawy oraz przede wszystkim poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, tj. przez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów postępowania, tj. przepisu art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 124 § 2 w związku z art. 8, art. 11 i art. 80 k.p.a., przez uznanie, że skarżąca nie uprawdopodobniła iż uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z 28 maja 2021 r. nastąpiło bez jej winy, co doprowadziło do błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wskazanych w uzasadnieniu postanowienia argumentacji i logiki wywodu prawnego Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzących do wydania zaskarżonego orzeczenia i tym samym do braku w uzasadnieniu wyroku prawidłowego skontrolowania tej argumentacji, zamiast tego ograniczając się tylko do nieuzasadnionego przyjęcia w uzasadnieniu wyroku, że organ administracji dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie pełnego materiału dowodowego i dokonał właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, ewentualnie Sąd pierwszej instancji z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przedstawił w uzasadnieniu wyroku stan sprawy i podstawę prawną rozstrzygnięcia sformułowane w sposób lakoniczny, niejasny, sprzeczny i nielogiczny, uniemożliwiający w istocie jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu. Skarżąca wskazała, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 58 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej nie ponosi ona winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia bowiem o postanowieniu z 28 maja 2021 r. dowiedziała się dopiero w dniu doręczenia ww. rozstrzygnięcia, tj. 19 listopada 2021 r. i ma prawo skorzystać z instytucji przywrócenia terminu, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Ponadto skarżąca zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił dlaczego zaprezentowana w uzasadnieniu postanowienia argumentacja uznająca, że skarżąca ze swej winy uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia jest prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew postawionemu zarzutowi, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza jego kontrolę kasacyjną lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada żadnej z przywołanych wad, ponieważ wynika z niego jednoznacznie, jaki stan faktyczny został przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania i dlaczego, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i stosując środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), Sąd zdecydował o zastosowaniu w sprawie art. 151 p.p.s.a. Twierdzenie, że Sąd odstąpił od odpowiedniego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi, co nie pozwala dokonać oceny zasadności zapadłego orzeczenia, jest w świetle motywów zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku całkowicie nieuprawnione. Ocena prawna, jaka stanęła u podstaw zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a., pozwala ustalić kwestie, których rozważenie nakazywało Sądowi uznać, że wydane rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a zarzut skargi, iż jest ono nieprawidłowe, pozostaje wyłącznie własną (subiektywną) oceną strony, nieznajdującą jakiegokolwiek umocowania w stanie faktycznym i prawnym kontrolowanej sprawy. Wypada zauważyć, że sam fakt, iż stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest zasadniczo odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnieniu wyroku może być przypisana wada konstrukcyjna skutkująca wadliwością orzeczenia, do której odwołuje się art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można również podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 58 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Jednakże istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do kwestii, czy skarżąca w ogóle była uprawniona do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie, w sytuacji, gdy nie doręczono jej postanowienia, ponieważ nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie tego rozstrzygnięcia. Dla zastosowania regulacji art. 58 § 1 k.p.a. do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) należy uwzględnić regulację art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którą odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin do wniesienia odwołania (zażalenia) został unormowany przez ograniczenie przedmiotowe do prawidłowo prowadzonego postępowania z udziałem strony (stron) postępowania w sprawie. Konsekwentnie uchybienie terminu przez stronę, której decyzja (postanowienie) została doręczona (ogłoszona) otwiera prawo do obrony przez wystąpienie z prośbą o przywrócenie terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1959/14). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przy tym zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, a utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, bądź któremu nie doręczono postanowienia, może wnieść zażalenie, jeśli otwarty jest termin do wniesienia zażalenia dla strony, której doręczono postanowienie, a w przypadku wielości stron postępowania, jeśli otwarty jest termin do wniesienia zażalenia chociażby dla jednej ze stron, którym doręczono postanowienie. Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, bądź któremu nie doręczono decyzji, i który nie wniósł odwołania w terminie otwartym dla strony, której doręczono decyzję, nie ma możliwości "usunięcia" skutków prawnych upływu terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji podmiot taki nie może skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.) służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II OSK 66/16, z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09, z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 119/19, z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 2545/19 oraz z dnia 2 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 2295/21). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a kopię postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 maja 2021 r., znak: PINB/WOA/430/55/2021/6076 doręczono jej dopiero 19 listopada 2021 r. Rację ma przy tym Sąd pierwszej instancji, że doręczenia tego nie można traktować jako otwierającego termin do wniesienia zażalenia. Późniejszy odbiór kopii postanowienia przez skarżącą, tj. 19 listopada 2021 r., wobec wcześniejszego wprowadzenia tego postanowienia do obrotu jest tylko i wyłącznie doręczeniem stronie kopii postanowienia z którą to datą nie "otwierają" się dla strony żadne terminy dla zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, skoro organ nie doręczył skarżącej postanowienia z 28 maja 2021 r., to nie mogła ona skutecznie skorzystać z instytucji przywrócenia terminu przewidzianej w art. 58 § 1 k.p.a. Zgodzić należy się także z Sądem pierwszej instancji, że stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu postanowienia gdy to uzyskało już przymiot ostateczności, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Takiemu podmiotowi – jak już wyżej podkreślono – nie przysługuje natomiast wniosek, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku wyjaśnienia w zaskarżonym wyroku dlaczego Sąd uznał za prawidłowe stwierdzenie organu, że skarżąca nie wykazała braku winy u uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji powyższej kwestii w ogóle nie badał. Skoro bowiem skarżąca nie mogła skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 58 § 1 k.p.a., to nie było podstaw aby badać, czy spełniła przesłanki przywrócenia terminu w przepisie tym określone. Powyższe oznacza, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, skarżąca jako podmiot któremu nie doręczono postanowienia, nie mogła skorzystać skutecznie z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, przysługuje jej natomiast ochrona poprzez żądanie wznowienia postępowania w tej sprawie. Oddalenie zatem przez Sąd pierwszej instancji skargi na postanowienie odmawiające skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie, które nie zostało jej doręczone, było uzasadnione, a co za tym idzie niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z powołanymi w skardze przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.