II SA/Sz 1232/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. F. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...], Prezydent Miasta K. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego z urzędu dnia [...] lutego 2021 r. , w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie lub uszkodzenie drzew, znajdujących się na terenie nieruchomości, dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., uznając przedmiotowe postępowanie za bezprzedmiotowe. Po rozpatrzeniu odwołania Z. F. (dalej: skarżący), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej: k.p.a.), orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, iż postępowanie prowadzone było w związku wnioskiem skarżącego, według którego drzewa z jego działki zostały zniszczone przez sąsiadów. W toku postępowania administracyjnego po zapoznaniu się z opinią dendrologiczną z marca 2021 r. nie stwierdzono zniszczenia 3 sztuk drzew, poddanych ekspertyzie. Pozostałe zaś drzewa nie podlegały ochronie wynikającej z ustawy o ochronie przyrody z uwagi na małe obwody pni. Natomiast w odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował opinię dendrologa, a także wskazywał na brak przesłuchania sąsiadów, na okoliczność zniszczenia środowiska przyrodniczego. Kolegium wyjaśniło, iż przepisy ustawy o ochronie przyrody nie zawierają odrębnych uregulowań odnośnie pojęcia strony w postępowaniu dotyczącym wymierzania administracyjnych kar pieniężnych w trybie art. 88 tej ustawy. W tej sytuacji zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Ponadto nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes. Organ odwoławczy wywiódł, że analizując legitymację procesową strony odwołującej stwierdził, iż podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 428/06, LEX nr 325265). Nie może natomiast być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot (np. ten, na którego gruncie rosły drzewa, lub który zawiadomił organ o wycięciu drzew i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu). W ocenie Kolegium stanowisko to nie budzi wątpliwości, a pogląd wyrażony w ww. wyroku jest podzielany zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych. Wobec powyższego Kolegium uznało, iż fakt, że skarżący jest właścicielem gruntu, z którego przycinano drzewa nie oznacza, że ma on interes prawny w postępowaniu dotyczącym wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Zaznaczono przy tym, że celem takiego postępowania jest wyłącznie wymierzenie kary sprawcy nielegalnego czynu, a nie zadośćuczynienie właścicielowi drzew. Na tej podstawie uznano, że odwołujący się nie był stroną postępowania pierwszej instancji (mimo doręczania mu wszelkich pism procesowych jak i decyzji), nie jest także stroną postępowania odwoławczego. Zaskarżona decyzja i postępowanie odwoławcze bowiem nie dotyczą jego osobistego interesu prawnego lub obowiązku. Sprawa dotyczy umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary wobec H. i F. R. (tj. sąsiadów skarżącego), zatem interes prawny w tej kwestii mają wyłącznie oni. Wskazując na powyższe oraz treść art. 105 k.p.a. Kolegium uznało postępowanie za bezprzedmiotowe i orzekło o jego umorzeniu. Pismem z dnia [...] października 2021 r. skarżący wystąpił ze skargą na powyższą decyzję zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu, iż jest ono oparte na nieprawdziwych przesłankach. Skarżący w swoim pierwszym piśmie do Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2020 r. dokonał zgłoszenia o mającej miejsce dewastacji na jego działce drzewostanu, stanowiącego przede wszystkim otulinę dla gnieżdżących się tam ptaków w gniazdach lęgowych. Oświadczył, iż w żadnym piśmie nie wnosił o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej dla F. i H. R., domagał się natomiast podjęcia przez Prezydenta Miasta K. odpowiednich prawnych posunięć, m.in. zgodnie ze swoimi uprawnieniami mógł Prezydent zgłosić sprawę do odpowiednich organów ścigania, bądź do Sądu. Albowiem w świetle kodeksu wykroczeń naruszono art. 124,126,164 k.w. Nadto art.182kk i art.288kk (niszczenie mienia). Natomiast, w ocenie skarżącego, Prezydent Miasta K. "wymyślił sobie", że skarżący domaga się wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W dalszej części skargi, oświadczył zaś, że jego interes prawny polega na tym, że zniszczono mienie na jego prywatnej nieruchomości gruntowej, a także dopuszczono się zniszczenia środowiska przyrodniczego. Uszkodzonych zostało piętnaście drzew sosnowych w wieku powyżej 10 lat. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium umarzająca postępowanie odwoławcze z uwagi na stwierdzenie przez organ odwoławczy braku podstaw do przypisania skarżącemu interesu prawnego, a co za tym idzie, przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew rosnących na jego nieruchomości. W tym zakresie organ odwoławczy przyjął, że podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Zatem nie może natomiast być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot (np. ten, na którego gruncie rosły drzewa, lub który zawiadomił organ o wycięciu drzew i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu). Zgodnie z art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 916), kara, o której mowa w ust. 1 (m. in. za zniszczenie drzewa lub krzewu), jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Z kolei art. 28 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wbrew stanowisku przedstawionemu przez Kolegium, wyartykułowany przez ten organ pogląd nie jest adekwatny do okoliczności niniejszej sprawy, w której dotychczas nie stwierdzono czynu, który skutkowałby obowiązkiem nałożenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew. W konsekwencji nie może być też mowy o podmiocie ponoszącym odpowiedzialność z tego tytułu. W treści decyzji Kolegium przyjęło, że postępowanie toczyło się w sprawie wymierzenia kary wobec H. i F. R., jednakże w żaden sposób nie wyjaśniono w jaki sposób organ odwoławczy poczynił takie ustalenia skoro, nie byli ono zawiadomieni o toku postępowania i nie brali w nim czynnego udziału. Organ odwoławczy nie wskazał także z jakiej przyczyny uparuje on statusu strony u powyższych osób mimo, że dotychczas nie stwierdzono aby posiadały jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości na której znajdują się objęte postępowaniem drzewa, względnie aby osoby te miały związek z ich aktualnym stanem. Przy czym na marginesie warto zauważyć, iż sam skarżący twierdzi, że nie wnioskował o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej dla F. i H. R. a jedynie domagał się ich przesłuchania jako świadków. Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, w świetle przywołanych wyżej przepisów stroną postępowania w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za zniszczenie drzew nie jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu zagrożonego karą administracyjną. Przepis art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody przy wyliczeniu podmiotów, którym można wymierzyć karę administracyjną, posługuje się spójnikiem "albo" (alternatywa rozłączna). Użycie tego spójnika wiąże się z tym, że kara administracyjna w prowadzonym postępowaniu może zostać nałożona na tylko jeden z wymienionych w powyższym przepisie podmiotów. Nie oznacza to, że krąg podmiotów, którym w konkretnej sprawie można wymierzyć karę administracyjną jest tożsamy z kręgiem stron postępowania w przedmiocie wymierzenia takiej kary. Wymienione postępowanie jest prowadzone w celu ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zniszczenie drzew oraz zbadania, czy występują przesłanki wymierzenia kary. Prowadząc takie postępowanie, właściwy organ zobowiązany jest do przeprowadzenia czynności mających na celu zebranie materiału dowodowego. Dopiero w oparciu o ustalony w ten sposób stan faktyczny, organ powinien wydać decyzję rozstrzygającą czy zasadne jest nałożenie kary administracyjnej i na jaki podmiot powinna być ona nałożona. Zgodnie z art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody może być to tylko jeden z podmiotów wymienionych w tym przepisie, a więc posiadacz nieruchomości albo właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (tak wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2049/17). Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela przywołane powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którego konkluzji wyjaśniono, że stroną postępowania w przedmiocie nałożenia kary za zniszczenie drzew jest zarówno posiadacz nieruchomości, jak i osoba, która dokonała usunięcia, względnie zniszczenia drzewa. Krąg stron tego postępowania powinien być ustalony w oparciu o art. 28 k.p.a. Rodzi to oczywistą konkluzję, że status strony zawsze przysługuje posiadaczowi nieruchomości, na której dokonano usunięcia lub zniszczenia drzew, nawet jeśli to nie on dopuścił się przedmiotowego deliktu administracyjnego. Postępowanie to bezsprzecznie dotyczy bowiem interesu prawnego posiadacza nieruchomości, który jako osoba potencjalnie odpowiedzialna za usunięcie drzew posiada interes prawny w ustaleniu podmiotu, któremu winna zostać wymierzona kara administracyjna z tego tytułu i tym samym ekskulpowania się od odpowiedzialności. Niezależnie od powyższego racjonalnego stanowiska NSA nie można tracić z pola widzenia, iż rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło wobec stwierdzenia braku podstaw nałożenia kary. W tym zakresie właśnie posiadacz (właściciel nieruchomości) jest podmiotem, któremu można przypisać interes prawny w przeprowadzonym postępowaniu. Stwierdzenie bowiem, iż nie doszło do zniszczenia drzew - w zakresie uzasadniającym nałożenie kary - sprawia, iż taki podmiot może w przyszłości, przy uwzględnieniu zasady powagi rzeczy orzeczonej, powoływać się na powyższe rozstrzygnięcie celem ochrony swojego interesu. Jako chybione jawi się też odwoływanie przez Kolegium do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego sytuacji, w której postępowanie stwierdzono istnienie podstaw do nałożenia kary za zniszczenie drzew i zachodziła potrzeba nałożenia kary z tego tytułu na konkretny podmiot. Zatem, w ocenie Sądu należy uznać, iż co do zasady w sytuacji gdy postępowanie dowodowe doprowadzi organy administracji do przekonania, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż nie doszło do zniszczenia drzew dającego podstawy do obciążenia karą, winno ono zostać umorzone. W takim też przypadku podmiotem, któremu można przypisać status strony postępowania jest posiadacz (tutaj jednocześnie właściciel) nieruchomości w stosunku do drzew znajdujących się na jego posesji albo właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. Wobec powyższego, Sąd uznał za uzasadnione uchylenie decyzji Kolegium instancji jako naruszającej art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 28 k.p.a. W toku dalszego postępowania organ administracji winien wydać stosowne rozstrzygnięcie po weryfikacji zarzutów skarżącego dotyczących wywodzonej przez niego wadliwości postępowania dowodowego oraz wadliwego ustalenia przedmiotu postępowania. Wobec braku merytorycznej oceny zarzutów odwołania przez organ II instancji dokonywanie takiej oceny przez sąd administracyjny byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji Kolegium, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c P.p.s.a. (pkt I wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. (pkt II wyroku). Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.