II OSK 2337/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. i S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 32/22 w sprawie ze skargi B. N. i S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 32/22 oddalił skargę B.N. i S. K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] września 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy A. z [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia skarżącym jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd Wojewódzki stwierdził, że na mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w A. z [...] listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość skarżących, na którą składają się działki nr [...] i [...], znalazła się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast przed podjęciem tej uchwały znajdowała się ona zgodnie z obowiązującym uprzednio planem na terenach zieleni nieurządzonej oraz wód powierzchniowych. Tym samym nie budzi wątpliwości, że nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło w zgodzie z przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej upzp), ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej ugn) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). Podzielono stanowisko organów co do prawidłowości wykonanego operatu szacunkowego i jego wartości dowodowej, w zakresie przysługujących organom uprawnień kontrolnych. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 upzp poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie wynikające z przyjęcia, że w związku ze zmianą planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości należącej do skarżących wyłącznie na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego, z pominięciem pozostałych okoliczności sprawy; 2) przepisów postępowania: - art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa), poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 7 w zw. z art. 77 Kpa poprzez działanie organu z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, wbrew obowiązkowi rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkujące wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie operatu, z pominięciem pozostałych okoliczności podnoszonych przez skarżących i ujawnionych w sprawie; - art. 151 Ppsa poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 8 Kpa poprzez działanie organu wbrew zasadzie zaufania do władzy publicznej polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Gminy A. wydanej na podstawie operatu szacunkowego, którego niejasności stanowiły podstawę uchylenia przez SKO w Krakowie, w innym składzie, pierwszej decyzji Burmistrza Gminy A. w tym przedmiocie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo niewyjaśnienia tychże niejasności przez biegłego sporządzającego operat oraz organ I instancji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wobec tego, że skarżący zrzekli się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących tak naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, wskazać należy, że w zasadzie kwestionują one ustalenia zawarte w operacie szacunkowym, które zostały zaakceptowane przez organy jak i Sąd I instancji. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak jednak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18; 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19 oraz 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19). 3.5. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna w ramach podniesionych zarzutów nie podważyła dopuszczalności ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego (korekty) sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. W. Zgodnie z art. 37 ust. 12 upzp i zawartego w nim odesłania do ustawy o gospodarce nieruchomościami, to właśnie rzeczoznawca majątkowy jest wyłącznie uprawniony do określenia wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast powołany w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 36 ust 4 upzp nie zawiera jakichkolwiek szczegółowych reguł dotyczących określania wzrostu wartości nieruchomości. Skarżący zarzucają pominięcie dodatkowych okoliczności wywierających ich zdaniem bezpośredni wpływ na wartość inwestycyjną należącej do nich niegdyś nieruchomości. Jednak w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniana przez sąd ze szczególną ostrożnością. W niniejszej sprawie, po pierwsze, biegła uzasadniła wzięcie pod uwagę transakcji sprzedaży nieruchomości rolnych, wskazując na zbiór terenów bez prawa lokalizacji nowej zabudowy. Po drugie wyjaśniono, że współwystępowanie wód powierzchniowych śródlądowych na obszarze nieruchomości podlegającej wycenie na dzień wejścia w życie zmiany planu nie ma wpływu na wartość rynkową tej nieruchomości. Na dzień wejścia w życie zmiany planu nie rozgraniczono gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych poprzez wydzielenie linii brzegowej. W związku z czym transakcje przyjęte do porównania stanowią nieruchomości podobne w myśl art. 4 pkt 16 ugn. Po trzecie w operacie wskazano, że występowanie wód śródlądowych zostało uwzględnione poprzez zastosowanie współczynnika korygującego Kz na poziomie 0,9, który wpłynął na finalny szacunek. Ustosunkowując się zaś do kwestii braku dojazdu do nieruchomości należy wskazać, że w operacie przy określeniu wartości współczynnika korygującego uwzględniono kilka cech rynkowych, w tym dojazd do nieruchomości. W tabeli 8 i 10 określono udział tej cechy jako 15 %. Został on więc uwzględniony w sumie współczynników korygujących. Oczywiście mają rację skarżący, że wartość nieruchomości według jej statusu planistycznego (urbanistycznego) kształtowana jest przez dużo więcej parametrów niż tylko samo przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Nie można jednak abstrakcyjnie zakładać jakie to konkretnie cechy kształtują wartość nieruchomości, to musi bowiem wynikać z analizy danego rynku nieruchomości dokonanej przez biegłego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ biegła właśnie w ramach analizy rynku ustaliła jakie cechy mają wpływ na wartość nieruchomości. 3.6. W świetle powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż nie doszło do naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 8 oraz art. 77 Kpa. W zaskarżonym wyroku oraz zaskarżonych decyzjach została bowiem przeprowadzona wymagana ocena operatu szacunkowego w zakresie jego zgodności z przepisami prawa. Ponadto sporządzając skorygowany operat biegła usunęła nieścisłości wytknięte uprzednio decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] maja 2020 r. nr [...] i zawarła w operacie szczegółowe uwagi w tym zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sporządzony przez biegłą operat szacunkowy wskazuje jednoznacznie na wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego z 2015 r. W operacie znajduje się wystarczająco szczegółowy opis nieruchomości. Wskazano, iż do określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej zastosowano metodę korygowania ceny średniej mieszczącą się w podejściu porównawczym. Wskazano transakcje dotyczące sprzedaży nieruchomości, które zostały przyjęte do analizy i które zostały uwzględnione w procesie szacowania. Ustalono istotne cechy różniące, wpływające na poziom cen oraz wskazano, jak kształtują się jednostkowe ceny transakcyjne nieruchomości na poziomie minimalnym i maksymalnym oraz określono cenę średnią. Dlatego też brak było podstaw, aby podważyć prawidłowość sporządzonego operatu. 3.7. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 151 Ppsa. 3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.