II SA/Gl 1687/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w kwestii umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla pkt I zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 17 marca 2017 r., nr [...], znak: [...], udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Wykonanie łącznika ulic [...] wraz z oświetleniem" w R.. Z dniem uprawomocnienia się powyższej decyzji nieruchomość położona w gminie R. , obręb R. , oznaczone jako działki nr [...] stała się z mocy prawa własnością Gminy R. . Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej powyższej nieruchomości przed przejęciem z mocy prawa na rzecz Gminy R. stanowiła własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. (po zmianie nazwy [...] S.A., obecnie [...] S.A. w B. ). Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 30 marca 2018 r., znak: [...], orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania spółce [...] S.A. za prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości oraz przyjmując za skuteczne oświadczenie Prezydenta Miasta R. , działającego w imieniu Skarbu Państwa, o zrzeczeniu się odszkodowania za prawo własności nieruchomości orzekł o umorzeniu postępowania w tym zakresie. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wojewoda Śląski, działający w imieniu Skarbu Państwa, który zarzucił naruszenie art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie: Dz. U. 2022, poz. 176), dalej jako specustawa drogowa, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na złożeniu przez Prezydenta Miasta R. w imieniu Skarbu Państwa oświadczenia o zrzeczeniu się należnego odszkodowania, a tym samym nieustalenie należnego odszkodowania Skarbowi Państwa oraz umorzenie postępowania w tym zakresie. Wojewoda Śląski, decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż z uwagi na niepotwierdzenie przez rzeczoznawcę majątkowego aktualności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, od którego sporządzenia minęło ponad 12 miesięcy, nie można go wykorzystać w postępowaniu odwoławczym, stosownie do regulacji art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2021, poz. 1899), dalej jako u.g.n. Nadto organ odwoławczy przedstawił zarzuty dotyczące sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wskazując, iż popełnione przez rzeczoznawcę majątkowego błędy formalne i obliczeniowe powodują, iż wycena nieruchomości jest niekompletna i wadliwa. Wojewoda wskazał również na treść art. 23 ust. 1e u.g.n., zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje Wojewoda. Zdaniem organu odwoławczego z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż jednym z uczestników postępowania jest Prezydent Miasta R. , jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, natomiast drugim jest Skarb Państwa, figurujący w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości. Wskazano, iż Prezydent Miasta R. ustalając strony postępowania odszkodowawczego uznał, że organem reprezentującym Skarb Państwa jest Wojewoda Śląski, jednocześnie oświadczeniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. , działając w imieniu Skarbu Państwa, zrzekł się w całości odszkodowania za prawo własności nieruchomości. Zdaniem Wojewody, w tym samym postępowaniu Skarb Państwa reprezentowany był jednocześnie przez dwa podmioty – wojewodę i starostę. Organ odwoławczy nadto wskazał, iż organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien jednoznacznie ustalić właściwy statio fisci Skarbu Państwa. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 22 lutego 2021 r., znak: [...], orzekł o: 1) umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 611 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności ww. nieruchomości; 2) ustaleniu odszkodowania na rzecz [...]S.A. w B. w wysokości 1.840 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości; 3) powiększeniu ustalonego w pkt 2 odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości z tytułu wcześniejszego jej wydania, tj. o kwotę 92 zł; 4) zobowiązaniu Prezydenta Miasta R. a do wypłaty ustalonego w pkt 2 i powiększonego w pkt 3 odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wojewoda Śląski, działający w imieniu Skarbu Państwa, zarzucając organowi I instancji naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy; - art. 12 ust. 7 specustawy drogowej poprzez jego błędną wykładnię i jego zastosowanie, polegające na złożeniu przez Prezydenta Miasta R. za Skarb Państwa oświadczenia o zrzeczeniu się należnego odszkodowania; - art. 23 ust. 1e u.g.n poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Prezydent Miasta R. , wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie ustalił należnego odszkodowania Skarbowi Państwa oraz umorzył postępowanie w tym zakresie. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda Śląski: I. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, zapisów: "1. Ustalić odszkodowanie w wysokości 611 zł (słownie: sześćset jedenaście złotych) na rzecz Skarbu Państwa, za prawo własności nieruchomości położonej w gminie R. , obręb R. , oznaczonej jako działka nr: [...] o powierzchni 0,0043 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. u i zobowiązać do jego wypłaty Prezydenta Miasta R. ", II. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonowano dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie. Wskazano, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy nieruchomości nie posiada uchybień. Jednocześnie stwierdzono, że istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje kwestia czy Prezydent Miasta R. miał prawo zrzec się odszkodowania w imieniu Skarbu Państwa. Przywołano treść art. 23 ust. 1e u.g.n. wskazując, że w niniejszym przypadku to Wojewoda reprezentuje Skarb Państwa i to on był uprawniony do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta R. ustalając strony postępowania uznał, iż organem reprezentującym Skarb Państwa jest Wojewoda Śląski, a jednocześnie to Prezydent Miasta R. oświadczeniem z dnia [...] r. zrzekł się w całości odszkodowania za prawo własności nieruchomości. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, doprowadziło do podwójnej reprezentacji Skarbu Państwa – przez starostę i wojewodę, a było spowodowane błędną wykładnią art. 23 ust. 1e u.g.n. Wojewoda nie podzielił również twierdzenia Prezydenta Miasta R. , iż art. 12 ust. 7 ust. 7 specustawy drogowej upoważnia go do złożenia przedmiotowego oświadczenia. W związku z powyższym Wojewoda uznał, iż w sprawie nie zostało skutecznie złożone oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za prawo własności nieruchomości. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę wniósł Prezydent Miasta R. zarzucając naruszenie: - art. 23 ust. 1e u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wspomniany przepis nie stanowi wyłącznie normy procesowej ustalającej wojewodę reprezentantem Skarbu Państwa w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo gmina na prawach powiatu; - art. 23 ust. 1e u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wspomniany przepis stanowi normę prawa materialnego uprawniającą wojewodę, z pominięciem Prezydenta Miasta R. działającego jako reprezentanta Skarbu Państwa, do składania oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej; - naruszenie art. 11, art. 11a w zw. z art. 23 ust. 1e u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wspomniany przepis stanowi normę prawa materialnego uprawniającą wojewodę, z pominięciem Prezydenta Miasta R. działającego jako reprezentanta Skarbu Państwa, do składania oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej; - naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zaskarżoną decyzję wydał pracownik organu podlegający wyłączeniu z mocy prawa. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaakcentowano, iż art. 23 ust 1e u.g.n. dotyczy jedynie reprezentacji procesowej Skarbu Państwa przez Wojewodę Śląskiego, która nie rozciąga się na czynności materialnoprawne w zakresie zarządzanie mieniem Skarbu Państwa czyli w niniejszym wypadku na kwestię złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej. Zaprezentowano argumenty mające potwierdzić wskazaną okoliczność. Zaakcentowano również fakt niedopuszczalnej kumulacji ról Wojewody jako organu oraz strony postępowania. Powołując się na treść art. 24 § 1 k.p.a. wskazano, że organem upoważnionym do wydania decyzji był Wojewoda Śląski, zaś w niniejszej sprawie decyzję z jego upoważnienia wydała osoba będąca pracownikiem organu – strony postępowania, co niniejszym wypadku może prowadzić do konfliktu interesów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wnosząc o odrzucenie skargi, jednocześnie wskazując, że Prezydent Miasta R. nie był uprawniony do jej wniesienia, gdyż wydał decyzję w pierwszej instancji i nie był on stroną postępowania. Podkreślono, iż nie można łączyć roli procesowej organu administracji oraz strony postępowania. Powołano orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie. Organ odwoławczy nie przychylił się również do zarzutu skarżącego odnośnie naruszenia art. 24 § 1 k.p.a., gdyż właściwość organu wyznaczają inne ustawy szczególne, w tym wypadku art. 9a u.g.n. W odpowiedzi na zarządzenie z dnia 31 grudnia 2021 r., pismem procesowym z dnia 12 stycznia 2022 r. strona skarżąca sprecyzowała, iż skarga została wniesiona w imieniu Gminy R. . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był zbadać dopuszczalność skargi, w szczególności wobec wniosku Wojewody Śląskiego o jej odrzucenie. Organ odwoławczy uzasadniając ten wniosek wskazał, że Prezydent Miasta R. a nie był uprawniony do wniesienia skargi, gdyż wydał decyzję w pierwszej instancji i nie był on stroną postępowania. Podkreślono, iż nie można łączyć roli procesowej organu administracji oraz strony postępowania. Przedstawiona wyżej przez organ odwoławczy argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzję w sprawie ustalenia odszkodowania w rozstrzyganej sprawie wydawał Prezydent Miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Skargę złożyła zaś Gmina R. reprezentowana przez tego Prezydenta. Gmina jest jednak odrębnym podmiotem prawa. Należy podkreślić, że w sferze publicznoprawnej jednostka samorządu terytorialnego (reprezentowana przez jej organy) występuje w roli podmiotu administrującego, stanowiącego prawo, a także podmiotu administrowanego i nadzorowanego. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (por. M. Szewczyk, Podmiotowość prawna gminy, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, 1993, nr 3, s. 45). Nie zmienia to faktu, że jednostce samorządu terytorialnego przysługują publiczne prawa podmiotowe. W niektórych sytuacjach ich zakres będzie inny aniżeli w przypadku "naturalnych" podmiotów tych praw – osób fizycznych i prawnych (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 208-210). Jednakże analiza przepisów Konstytucji RP oraz ustaw samorządowych w sposób wyraźny wskazuje, że jednostka samorządowa posiada swój indywidualny interes prawny, którego ochronę gwarantuje się jej już w Konstytucji, a który wyznaczony jest jej pozycją ustrojową i zakresem przyznanych praw. Pogląd taki nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. postanowienia SN: z 3 października 2002 r., III RN 165/01, z 8 października 2002 r., III RN 177/01, OSNPiUS 2003, nr 20, poz. 479; z 9 listopada 2001 r., III RN 189/01, OSNAP 2002, nr 8, poz. 177; oraz z 14 listopada 2002 r., III RN 19/02). Podobne stanowisko w tym zakresie zajęli L. Kiermaszek i R. Mikosz (L. Kiermaszek, R. Mikosz, Legitymacja skargowa jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym. ZNSA 2005/2-3 s. 34). Wskazują oni, że "niepodobna w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji uznać, że okoliczność, iż organ jednostki samorządu terytorialnego wydał w pierwszej instancji orzeczenie w postępowaniu administracyjnym, jest wystarczającym kryterium uzasadniającym zróżnicowanie pozycji prawnej tych jednostek, a także innych osób prawych, i to idącym tak daleko, że wyłączającym - w opisanej wyżej sytuacji – możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Również Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę na okoliczność, że status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) Miasto R. jest miastem na prawach powiatu. Oznacza to, że Prezydent Miasta R. występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy reprezentujący gminę na zewnątrz. I tak jest w niniejszej sprawie (por. postanowienia NSA z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 466/10 i I OSK 489/10). Wojewoda Śląski odpowiadając na skargę sformułował tezę, iż nie można łączyć roli procesowej organu administracji oraz strony postępowania. Tak kategoryczne stwierdzenie może budzić zdziwienie, zwłaszcza w kontekście rozpatrywanej sprawy oraz przedstawionych wyżej poglądów doktryny i judykatury. Otóż to Wojewoda Śląski złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta R. a następnie sam to odwołanie rozpatrzył. Połączył zatem w jednym postępowaniu rolę strony (jako podmiot składający odwołanie) oraz organu administracji rozpatrując swe odwołanie. Sąd nie kwestionuje takiej konstrukcji. Wskazuje jednak, że "dwoistość" charakteru prawnego występuje nie tylko po stronie wojewody, ale również organu wykonawczego gminy będącego miastem na prawach powiatu. Sąd w niniejszym składzie ma na uwadze uchwałę NSA z dnia z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, jednakże zwraca uwagę, że uchwała powyższa dotyczyła zupełnie innej problematyki, jaką jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sąd dokonał również w kontekście rozpatrywanej sprawy analizy uchwały NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził tam, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445)". Powyższa uchwała w rozstrzyganej sprawie nie znajdzie zastosowania, gdyż odnosi się ona do legitymacji skargowej powiatu – jako jednostki samorządu terytorialnego. Skargę w niniejszej sprawie złożyła zaś gmina. Uznając zatem dopuszczalność wniesionej przez Gminę R. skargi, wskazać przyjdzie, że zasługiwała ona na uwzględnienie. Podstawowym problemem w rozpatrywanej sprawie jest wykładnia art. 23 ust 1e u.g.n. Zgodnie z tym przepisem "w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda". Organ odwoławczy uchylając decyzję Prezydenta Miasta R. powołał się na powyższy przepis stwierdzając, że złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej – o zrzeczeniu się odszkodowania należnego Skarbowi Państwa, mógł skutecznie dokonać jedynie Wojewoda Śląski. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Ma rację skarżąca, że przepis art. 23 ust 1e dotyczy uprawnień wojewody o charakterze procesowym. Inaczej mówiąc w przypadku postępowania administracyjnego (sądowoadministracyjnego), gdzie występują zarówno starosta, jak i Skarb Państwa, to ten ostatni będzie reprezentował wojewoda. Zupełnie inny charakter ma instytucja zrzeczenia się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej. W świetle tego przepisu "jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Oświadczenie to składa się do organu, o którym mowa w ust. 4a". W ocenie Sądu żaden przepis w tym zakresie nie wyłącza uprawnień starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu). Oświadczenie to nie jest bowiem wydawane w ramach jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, lecz stanowi oświadczenie woli, o charakterze prywatnoprawnym, podmiotu wykonującego obowiązki w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Zatem Prezydent Miasta R. mógł skutecznie złożyć oświadczenie o rezygnacji (w imieniu Skarbu Państwa) z odszkodowania. Nawet jeśli przyjąć, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca, że oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania złożył nieuprawniony podmiot, to charakter tej czynności powoduje, iż Wojewoda Śląski nie był władny rozstrzygnąć o tym wydając decyzję administracyjną. Jak się zdaje, w takich sprawach właściwa mogłaby być droga przed sądem powszechnym (uznanie oświadczenia woli za bezskuteczne). A warto wspomnieć, że oświadczenie organu I instancji w sprawie zostało wydane w 2018 r., czyli kilka lat przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W konsekwencji wskazane uchybienie stwarza podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w pkt I na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznając ponownie odwołanie, organ odwoławczy będzie maił na uwadze przedstawioną wyżej ocenę prawną. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.