II SAB/Ol 103/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Wójta Gminy L. w udostępnieniu informacji publicznej 1/ umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2/ stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od organu na rzecz skarżącej B. B. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. B. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta Gminy Łukta (dalej jako: "Wójt", "organ"), w udostępnieniu informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że w dniu 7 lutego 2022 r., skarżąca złożyła do Urzędu Gminy Łukta wniosek o udostępnienie informacji w następującym zakresie: - dokumenty zawierające informacje o wysokości otrzymanych dotacji na zadania własne i zlecone gminy w zakresie świadczenia opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych w latach 2018-2021; - dokumenty zawierające informacje o wysokości udzielonego dofinansowania do programów zdrowotnych i programów polityki zdrowotnej dotyczących profilaktyki chorób (wraz z ich wskazaniem) w latach 2018-2021; - dokumenty zawierające ocenę efektów programów polityki zdrowotnej wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy w latach 2018-2021; - potwierdzenia/pisma urzędowe będące świadectwem podejmowania działań wynikających z rozeznania potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy w latach 2018-2021. Pomimo upływu ustawowego terminu na udzielenie informacji publicznej, organ nie udzielił odpowiedzi, co uzasadniało – w ocenie skarżącej – wniesienie skargi do tut. Sądu. Strona podniosła w skardze, że organ nie skorzystał także z możliwości opóźnienia terminu udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm.), dalej jako "u.d.i.p.". Ponadto, nie zawiadomił wnioskodawcy o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji przez wzgląd na brak środków technicznych, nie wskazał na konieczność uiszczenia opłaty na poczet kosztów związanych z udostępnieniem informacji oraz nie wskazał zaleceń zmiany wniosku co do sposobu lub formy przekazania informacji, przez co należy twierdzić, że okoliczności te nie wystąpiły. Pozostawienie wniosku bez odpowiedzi jednoznacznie wskazuje na bezczynność podmiotu, zatem skarga jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o umorzenie postępowania. Wskazano, że wszystkie informacje zawarte we wniosku dostępne są w prowadzonym przez Gminę Biuletynie Informacji Publicznej (BIP). Wyłącza to obowiązek jej ponownego udostępnienia na wniosek osoby zainteresowanej. Zarówno budżet Gminy Łukta, w którym zaplanowano środki na działania związane z ochroną zdrowia, jak i sprawozdania budżetowe z realizacji budżetu we wnioskowanych latach zawierały informacje zawarte we wniosku. Niemniej jednak, po wpłynięciu skargi, udzielono informacji wskazując, gdzie znajdują się dokumenty, o które wnioskowała skarżąca. W piśmie z dnia 18 marca 2022 r., Burmistrz poinformował skarżącą, że w budżecie gminy w latach 2018-2021 w dziale Ochrona Zdrowia nie wykazywano dotacji na zadania własne i zlecone w zakresie opieki zdrowotnej. Gmina realizuje w ramach tego działu jedynie zadania ze środków własnych i są one związane ze zwalczaniem narkomanii i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazano, że dochody i wydatki na ten cel zawarte są w sprawozdaniach finansowych zamieszczonych w BIP pod wskazanym adresem. Podano, że w roku 2021 Gmina otrzymała dotację od Wojewody w wysokości 14 118,77 zł, która została wykazana w sprawozdaniu, dostępnym w BIP. Wydatki z dotacji zostały wykazane w sprawozdaniu również umieszczonym w BIP pod wskazaną pozycją. Jednocześnie stwierdzono, że w latach 2018-2021 Gmina nie prowadziła działań w rozpoznawaniu potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców. Nie prowadziła również oceny efektów programów polityki zdrowotnej w tym zakresie, jak również nie udzielała dofinansowania do programów zdrowotnych i programów opieki zdrowotnej dotyczącej profilaktyki chorób. Pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r., skarżąca ponownie wniosła o zobowiązane organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek w zakresie pkt. 1 3 i 4 oraz umorzenie postępowania w zakresie pkt. 2 wobec udzielenia odpowiedzi w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jak podnosi się w orzecznictwie, bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku ma miejsce wówczas, gdy organ w terminach wskazanych w art. 13 ust. 1 w związku z ust. 2 u.d.i.p., nie komunikuje stronie w żaden sposób, jak zakwalifikował żądanie, jak zamierza w stosunku do niego procedować oraz tego, co strona powinna uzupełnić, wyjaśnić i wskazać, aby nadać wnioskowi prawidłowy bieg, ewentualnie (gdy powziął wątpliwości) nie wzywa strony do określenia rodzaju trybu, w jakim występuje ona o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 33/19, dostępne w CBOSA). W przedmiotowej sprawie, w świetle unormowania Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej: u.s.g., nie może budzić wątpliwości, że wójt jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Artykuł 163 Konstytucji RP stanowi zaś, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Zatem, w myśl tego unormowania Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego zaliczane są do władzy publicznej. Zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 2 u.s.g., organem gminy jest między innymi wójt (burmistrz, prezydent miasta). Artykuł 26 ust. 1 u.s.g. stanowi zaś, że organem wykonawczym gminy jest wójt. Wójt jest więc organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, a zarazem organem władzy publicznej i tym samym podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, o ile ta ma charakter publiczny. Jak już wyżej wskazano, warunek przedmiotowy obowiązku udostępnienia informacji został również spełniony. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie, co prawda organ nie podjął, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przepisanego regulacjami u.d.i.p. działania, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi. Jednak po wniesieniu skargi na bezczynność, organ udostępnił wnioskowaną informację. Wobec powyższego, Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu (pkt 1) wyroku. W sytuacji ustania bezczynności, sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Sąd nie podziela tu żądania skarżącej, zawartego w piśmie z dnia 26 kwietnia 2022 r. o udzielenie odpowiedzi na wniosek w zakresie pkt. 1, 3 i 4. Organ, w piśmie z dnia 18 marca precyzyjnie wyjaśnił, że w budżecie gminy Łukta w latach 2018-2021 w dziale Ochrona Zdrowia nie wykazywano dotacji na zadania zlecone i własne w zakresie opieki zdrowotnej, co stanowiło żądanie zawarte w pkt. 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast w punktach 3 i 4 wniosku skarżąca domagała się dokumentów, zawierających ocenę efektów programów polityki zdrowotnej wynikającej z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia oraz potwierdzenia/pisma urzędowe będące świadectwem podejmowanych działań wynikających z rozeznania potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy w latach 2018-2021. W tym zakresie organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 18 marca 2022 r., stwierdzając, że w latach 2018-2021 Gmina nie prowadziła działań w rozpoznaniu potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców. Nie prowadziła również oceny efektów programów polityki zdrowotnej w tym zakresie, jak również nie udzielała dofinansowania do programów zdrowotnych i programów polityki zdrowotnej dotyczącej profilaktyki chorób. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącej, udzielona została przez organ odpowiedź w zakresie pytań, zawartych w pkt. 1, 3 i 4 wniosku. Jednocześnie wskazać należy, że w obecnym stanie prawnym, rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, polega nie tylko na rozstrzygnięciu w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała w przedmiotowej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2) wyroku. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie nie zachodzi taki przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Ponadto, przekroczenie to nie było znaczne. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a, w punkcie 3) wyroku. Na zasądzoną z tego tytułu kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, zasądzone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.