I OSK 911/19

Dnia 10 maja 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 743/18 w sprawie ze skargi M[...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P[...] z dnia 7 [...] r., nr S[...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 743/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P[...] z 7 maja 2018 r., nr S[...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, oddalił skargę w całości. Skargę kasacyjną od niniejszego wyroku wywiódł M. S. i na podstawie art. 176 § 2 i art. 185 p.p.s.a. wniósł o: 1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego za wszystkie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Kwestionowanemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie naruszenie art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że przepis ten nie przewiduje wypłaty odszkodowania i odsetek za skutki niedotrzymania terminu do wydania decyzji o wypłacie odszkodowania i dotyczy wyłącznie opóźnienia w wypłacie już ustalonego odszkodowania, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia prowadzi do wniosku, że za okres opóźnienia w wydaniu decyzji ustalającej wysokość i będącej podstawą do opóźnionej wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia należy się odszkodowanie i odsetki ustawowe z tytułu zaistniałych skutków takiego opóźnienie; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik spraw, a mianowicie naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zaistniały przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania administracyjnego celem rozpatrzenia żądania skarżącego, podczas gdy przy prawidłowej wykładni ww. art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należało uznać, że takie przesłanki istnieją, a przedmiotowy wniosek i sprawa powinny zostać rozstrzygnięte w formie decyzji administracyjnej; 3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do jego wyjaśnienia, pomimo iż organ był do tego zobowiązany; 4. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego na okoliczności: przebiegu negocjacji prowadzonych w postępowaniu o wydanie decyzji o odszkodowaniu i ustaleń w czasie nich poczynionych przyczyn opieszałego działania organu w ww. postępowaniu, skutków opóźnienia w wydaniu decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, wysokości szkody, jaką skarżący poniósł w wyniku powyższego opóźnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował stanowisko organów administracji, zgodnie z którym istniała podstawa do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w punktach 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej należy wskazać na utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (zob. np. wyrok NSA z 16 marca 2022 r., I OSK 1138/21). Wskazuje się również, że skoro charakter postanowienia podejmowanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. wyklucza prowadzenie przed jego wydaniem postępowania wyjaśniającego zarówno co do faktów, jak i co do przepisów prawa, gdyż postępowanie takie może się toczyć dopiero w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, to dokonywanie w sprawie ustaleń faktycznych przez organ przez pryzmat przepisów prawa materialnego, poza ramami postępowania, należy ocenić jako działanie wadliwe (wyrok NSA z 7 września 2021 r., II OSK 3031/18). Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organy postąpiły prawidłowo nie podejmując czynności zmierzających do zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, ograniczając się do analizy wniosku złożonego przez skarżącego. Zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. są zatem niezasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018 poz. 121; dalej: "u.g.n.") przez jego błędną wykładnię należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z tym przepisem do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Skarżący przyjmuje, że prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że za okres opóźnienia w wydaniu decyzji ustalającej wysokość i będącej podstawą do opóźnionej wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia należy się odszkodowanie i odsetki ustawowe z tytułu zaistniałych skutków takiego opóźnienia. Organy prezentują natomiast stanowisko, że przepis ten nie przewiduje wypłaty odszkodowania i odsetek za skutki niedotrzymania terminu do wydania decyzji o wypłacie odszkodowania i dotyczy wyłącznie opóźnienia w wypłacie już ustalonego odszkodowania. Z treści wniosku skarżącego o wydanie decyzji administracyjnej orzekającej zapłatę odszkodowania – rekompensaty za skutki zwłoki (opóźnienia) w wypłacie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa na drogi publiczne, datowanego na 27 listopada 2017 r., wynika jednoznacznie, że upatruje on początku biegu terminu do wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość w dacie zawarcia przez strony prowadzonych negocjacji, to jest skarżącego oraz przedstawiciela Skarbu Państwa, porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania. Przysługujące skarżącemu roszczenie odszkodowawcze powinno być zatem, zdaniem skarżącego, zaspokojone najpóźniej do 20 maja 2013 r. Tymczasem ostateczna decyzja w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania została wydana dopiero w dniu 27 kwietnia 2016 r. i stała się ostateczna w dniu 17 maja 2016 r. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 132 ust. 1a u.g.n. w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Data uzyskania cechy ostateczności przez decyzję o odszkodowaniu ma zatem decydujące znaczenie dla ustalenia, czy doszło do zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania. Nie można bowiem mówić o zwłoce lub opóźnieniu w zapłacie odszkodowania, jeżeli właściwy organ nie wydał decyzji o odszkodowaniu. Należy w tym miejscu podkreślić, że dopiero decyzja o odszkodowaniu stanowi podstawę do jego wypłaty. Nie można dezawuować znaczenia takiej decyzji wywodząc, że decydujące znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania ma fakt osiągnięcia porozumienia pomiędzy stronami negocjacji. Należy mieć bowiem na uwadze, że ewentualny spór o wysokość odszkodowania podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Dopóki zatem nie zostanie wydana w takiej sprawie decyzja administracyjna, to nie można mówić, że została ustalona wysokość odszkodowania. Uznanie za prawidłowy sposobu rozumowania skarżącego prowadziłoby natomiast do stwierdzenia, że w istocie rzeczy zbędne jest wydawanie w tego rodzaju sprawach decyzji o odszkodowaniu. Należy również zauważyć, że argumentacja skarżącego wskazująca na nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania nie mogła odnieść oczekiwanego skutku. Skarżący mógł podnosić tego rodzaju zarzuty w odwołaniu od decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, jednak tego nie uczynił. Skoro w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja w sprawie wysokości odszkodowania, wydana w dniu 27 kwietnia 2016 r., to organ nie mógł wszcząć postępowania w tej sprawie bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 27 kwietnia 2016 r. Powyższe nie oznacza bynajmniej pozbawienia strony ochrony prawnej w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawie toczy się zbyt długo. Brak działania we właściwym czasie organu zobowiązanego do wydania decyzji może być bowiem przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, po wcześniejszym wyczerpaniu środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Wskazać również należy, że odsetki są długiem ubocznym, tj. akcesoryjnym przez to, że obowiązek ich płacenia nie może powstać bez obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro jednak odsetki już powstaną, uzyskują byt niezależny od długu głównego i mogą istnieć nawet po jego wygaśnięciu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, skoro obowiązek zapłaty odszkodowania powstaje w wyniku wydania ostatecznej decyzji o odszkodowaniu, to ewentualny obowiązek zapłaty odsetek w związku ze zwłoką lub opóźnieniem w zapłacie odszkodowania nie może powstać przed wydaniem ostatecznej decyzji o odszkodowaniu. W takiej sytuacji odsetki stałyby się należne, zanim odszkodowanie stało się wymagalne. Konkludując, Sąd I instancji zasadnie zaakceptował jako prawidłową wykładnię art. 132 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którą przepis ten dotyczy wyłącznie opóźnienia w wypłacie odszkodowania już ustalonego decyzją właściwego organu. Konsekwencją stwierdzenia niezasadności zarzutu naruszenia art. 132 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię jest brak podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Zarzut ten został bowiem oparty na założeniu o dokonaniu przez organy błędnej wykładni art. 132 ust. 2 u.g.n. Tak więc należało uznać, że przedmiotowy wniosek skarżącego nie mógł doprowadzić do wszczęcia postępowania i załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Tym samym istniały podstawy do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) oddalił skargę kasacyjną.