II OSK 3031/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2233/17 w sprawie ze skargi K. D. i P. D. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], 2. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz K. D. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2233/17, oddalił skargę K. D. i P. D. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), odmówił na wniosek K. D. i P. D. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], umarzającej w całości postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na prace w zabytkowym układzie urbanistyczno-krajobrazowym K., w zakresie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami administracji, służby zdrowia oraz handlu o powierzchni 200 m2 w poziomie parteru i garażem w podpiwniczeniu wraz z urządzeniami budowlanymi, z częściowym wykorzystaniem konstrukcji istniejącego budynku nr [...], po jego częściowym wyburzeniu, na działkach nr ew. [...] oraz części działki nr ew. 1[...], obręb [...] przy ul. S. w K., w oparciu o projekt budowlany wykonany przez D. sp. z o.o. Pismem z dnia 28 maja 2017 r. K. D. i P. D. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że K. D. i P. D. kwestionują legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Zdaniem Ministra, w sprawach dotyczących pozwoleń konserwatorskich na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub jego części, w tym postępowaniach nadzorczych, legitymację procesową strony uprawniającą do żądania określonych czynności od właściwego organu, będzie posiadał właściciel zabytku lub jego części, przy której mają być realizowane działania, a także inne osoby, które posiadają do danego obiektu lub obszaru tytuł prawny. Organ wyjaśnił, że orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, że sam fakt wpisania zabytku jako elementu historycznego założenia urbanistycznego, nie stwarza podstawy dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej, także zabytkowej do bycia stroną w postępowaniach dotyczących pozwoleń konserwatorskich, udzielanych w trybie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W związku z powyższym organ uznał, że K. D. i P. D. nie posiadają interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2016 r. W ocenie Ministra, planowany budynek nie ingeruje w żadną z sąsiednich nieruchomości, w tym w budynek wpisany do rejestru zabytków. Lica ścian zewnętrznych, jak i fundamenty garażu podziemnego zaprojektowane zostały w odległości od 3 m do 4,59 m od granic z działkami sąsiednimi. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości około 8 m od budynku należącego do skarżących położonego przy ul. S. nr [...]. Organ podkreślił, że zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i we wniosku o ponowne rozparzenie sprawy, K. D. i P. D. nie wskazali (poza faktem usytuowania planowanej inwestycji na terenie układu urbanistyczno-krajobrazowego wpisanego do rejestru zabytków), w jaki konkretnie sposób projektowany obiekt będzie negatywnie wpływał na zabytkowy obszar oraz na budynek położony przy ul. S. [...]. Skargę na powyższe postanowienie Ministra z dnia [...] lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. D. i P. D., zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 k.p.a., art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę odkodował na wstępie normę zawartą w art. 61a § 1 k.p.a., wskazując, że ma ona zastosowanie w sprawach, gdzie brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Następnie, podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się co do zasady, że "jeśli wnioskodawca wystąpił o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku będącym jego własnością, to jedynie właściciel tej działki jest stroną tego postępowania", a sam fakt wpisania zabytku, jako historycznego założenia urbanistycznego, nie stwarza podstawy dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej do bycia stroną w postępowaniach dotyczących pozwoleń udzielanych w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nawet jeśli obie nieruchomości stykają się ze sobą (zob. postanowienie NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OZ 821/12; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1880/12; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 772/12). Podzielając stanowisko zawarte w ww. orzeczeniach Sąd Wojewódzki zauważył, że w realiach rozpoznawanej sprawy organ dokonał prawidłowej oceny legitymacji procesowej skarżących, wobec całokształtu akt sprawy, treści wniosku i okoliczności w nim przywołanych. Organ prawidłowo w sprawie ustalił, że projektowane prace przy zabytku nie ingerują w sąsiednią nieruchomość w istotnym zakresie z punku widzenia ochrony konserwatorskiej. Ze znajdującego się bowiem w aktach sprawy projektu budowlanego wynika, że planowany budynek na działkach nr ewid. [...] oraz części działki [...] obręb [...] przy ul. S. w K. nie ingeruje w żadną z sąsiednich nieruchomości, w tym w budynek skarżących wpisany do rejestru zabytków. Zarówno lica ścian zewnętrznych, jak i fundamenty garażu podziemnego zostały zaprojektowane w odległości od 3 m do 4,59 m od granic z działkami sąsiednimi. Natomiast z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości ok. 8 m od budynku skarżących położonego przy ul. S. [...]. Skarżący wprawdzie wskazywali, że ich działka nr ewid. [...], stanowiąca przedmiot wpisu do rejestru zabytków, znajduje się w granicy z ww. wymienionym zainwestowanymi działkami, jednak nie wykazali, że wyłączenie pozwolenia konserwatorskiego w decyzji o umorzeniu postępowania z dnia [...] maja 2016 r., której stwierdzenia nieważności się domagają, będzie miało negatywny wpływ na zabytek stanowiący ich własność (wobec którego to mają obowiązki związane z zabezpieczeniem i utrzymaniem w należytym stanie), bądź też wymusi na nich jakiekolwiek działania ingerujące np. w wygląd budynku. W istocie skarżący zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co słusznie zauważył organ, wskazali jedynie na usytuowanie planowanej inwestycji na terenie układu urbanistyczno-krajobrazowego wpisanego do rejestru zabytków. Brak było zatem po stronie skarżących interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie pozwolenia konserwatorskiego. Rozstrzygnięcie to nie ingerowało, w ocenie Sądu, w sferę praw przysługujących skarżącym, w tym nie rodziło po ich stronie dodatkowych obowiązków. Sąd I instancji podniósł także, że wykładnia art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzi do wniosku, że w postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu organ ochrony konserwatorskiej bada jedynie, czy projektowane prace wpłyną na zabytek, którym w niniejszej sprawie jest historyczne założenie urbanistyczne, czyli czy zachowany zostanie objęty ochroną układ ulic i zabudowa (art. 3 pkt 12 ustawy). Organy ochrony konserwatorskiej, wyposażone w odpowiednie kompetencje i specjalistyczną wiedzę, wydają decyzję m.in. w trybie art. 36 ustawy, mając na względzie wyłącznie ochronę dziedzictwa narodowego, dokonują oceny projektowanych robót z uwagi na zachowanie zabytku, czy objętego ochroną układu przestrzennego. Skarżący jako współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości posiadają, zdaniem Sądu, indywidualny interes prawny, nie w niniejszej sprawie, ale w ochronie własnej nieruchomości przed ewentualnym oddziaływaniem robót budowlanych i mogą go realizować w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, a nie przepisy dotyczące ochrony zabytków, w którym to postępowaniu mogą mieć jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. D., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie postanowienia organu z dnia 10 lipca 2017 r., pomimo że organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie posiadania przez skarżącego interesu prawnego, co doprowadziło do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego i odmowy uznania skarżącego za stronę postępowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 12 oraz art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania w przedmiocie wydania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na nieruchomości sąsiedniej do jego nieruchomości i stanowiącej element tego samego historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo iż autor skargi kasacyjnej nie sformułował zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., będącego podstawą prawną rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, to należy podzielić zarzuty rozpoznawanego środka odwoławczego, zarówno dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak i przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 12 oraz art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jednakże nie w kontekście stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżących, będących jednocześnie wnioskodawcami wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, lecz w zakresie przyjęcia dopuszczalności badania materialnoprawnej kategorii interesu prawnego wnioskodawców poza ramami wszczętego postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie wypowiadał się kiedy organy administracyjne mogą odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Z orzecznictwa wynika, że możliwe jest to wtedy, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. komentarz, Warszawa 2017 r., s. 383) – zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2211/18. Słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie, z powołaniem na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że istnienie legitymacji procesowej w postępowaniu nie zawsze jest zagadnieniem oczywistym. Czasem wymaga oceny, która to powinna być dokonywana każdorazowo w realiach konkretnej sprawy. W zależności też od okoliczności, kwestia ta może wymagać zapoznania się dokumentami, czy przeprowadzenia stosownych ocen i analiz, a to powinno mieć miejsce tylko w toku postępowania. W rozpoznawanej sprawie kwestia przymiotu strony wnioskującej wszczęcie postępowania nieważnościowego nie jest na tyle oczywista, aby mogła być rozważana w fazie wstępnej. Wymagała ona zbadania przez organ w toku wszczętego postępowania. Tym bardziej, biorąc pod uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednoznacznego stanowiska w zakresie istnienia interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej do bycia stroną w postępowaniach dotyczących pozwoleń udzielanych w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Istnieją orzeczenia przeciw przyznaniu interesu prawnego (np. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1880/12; z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 772/12), jak i orzeczenia, które opowiadają się za jego przyznaniem (np. wyroki NSA: z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2549/14 i II OSK 2519/13; z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2073/11). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro charakter postanowienia podejmowanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. wyklucza prowadzenie przed jego wydaniem postępowania wyjaśniającego zarówno co do faktów, jak i co do przepisów prawa, gdyż postępowanie takie może się toczyć dopiero w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, to dokonywanie w sprawie ustaleń faktycznych przez organ przez pryzmat przepisów prawa materialnego, poza ramami postępowania, należy ocenić jako działanie wadliwe. Podobnie jak akceptację tego przez Sąd I instancji, który, podzielając jedno ze stanowisk wyżej przedstawionych (tj. przeciw), uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy organ dokonał prawidłowej oceny legitymacji procesowej skarżących, wobec całokształtu akt sprawy, treści wniosku i okoliczności w nim przywołanych. W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w konsekwencji tego do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wadliwość tych postanowień polegała na tym, iż były one wydane w następstwie badania materialnoprawnej kategorii interesu prawnego wnioskodawców poza ramami wszczętego postępowania administracyjnego, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż zdeterminowało treść tych postanowień, których wydanie w realiach niniejszej sprawy nie było dopuszczalne. Ponownie rozpoznając sprawę z wniosku K. D. i P. D., organ dokona, w toku postępowania wszczętego tym wnioskiem, ustaleń w zakresie istnienia interesu prawnego tych podmiotów, niezbędnych dla oceny ich legitymacji procesowej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r. i w zależności od wyników przeprowadzonego w tym zakresie postępowania, bądź zakończy je decyzją o jego umorzeniu w przypadku stwierdzenia braku legitymacji procesowej wnioskodawców, bądź kontynuując to postępowanie zbada w nim istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).