III OSK 940/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2257/21 w sprawie ze skargi J.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie uznanie ponaglenia za nieuzasadnione postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2257/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.R. (skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie uznania ponaglenia za nieuzasadnione. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca niosła skargę na postanowienie SKO w [...] z [...] września 2021 r., w którym organ uznał, że Prezydent [...] nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania w sprawie zalania piwnicy na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Odrzucając skargę Sąd wskazał, iż postanowienie w przedmiocie ponaglenia wydane na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. ma charakter wpadkowy i nie przysługuje na nie zażalenie, bowiem akt ten nie kończy postępowania, a także nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Sąd zauważył także, że na postanowienie organu rozpatrującego ponaglenie nie przysługuje ani zażalenie, ani skarga do sądu administracyjnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: - art. 35 w zw. z art. 37 § 6 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez nierozpoznanie w sposób prawidłowy w ustawowym terminie wniosku w sprawie zalania piwnicy pod całym budynkiem na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] oraz zaniechanie stwierdzenia, iż Urząd Dzielnicy [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 36 § 6 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż zaskarżone działanie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy ze skargi do WSA wynika, iż skarżąca wniosła również: - o zobowiązanie SKO do wydania w terminie miesiąca od otrzymania wyroku WSA ostanowienia stwierdzającego, iż Urząd Dzielnicy [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało uznaniem skargi za niedopuszczalną i odrzuceniem skargi; - art. 49 § 1 w zw. z art. 134 w zw. z art. 135 p.p.s.a. wyrażające się w zaniechaniu przez WSA w Warszawie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej sprawy oraz błędnego oznaczenia granic i przedmiotu sprawy, co skutkowało niedopatrzeniem, iż skarga dotyczyła bezczynności organu, powodującym błędne uznanie, iż ww. sprawa nie podpada pod kontrolę sądów administracyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację świadczącą, zdaniem skarżącego kasacyjnie, o zasadności podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 3 § 2a p.p.s.a. - Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Oś sporu w przedmiotowej sprawie stanowi zatem ustalenie czy na postanowienie SKO z [...] września 2021 r. przysługuje stronie skarga do sądu administracyjnego. Wskazać należy, że w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność) oraz jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie i wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie albo do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia rozpatruje je w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania i wydaje w tym celu postanowienie. Zgodnie z art. 37 § 6 k.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Opisana wyżej procedura załatwienia ponaglenia wskazuje na formalizm tego środka zaskarżenia, niemniej jednak nie można wywodzić z tego faktu, że stanowi ona tryb instancyjny, jak ma to miejsce w wypadku zażalenia lub odwołania. W przypadku bowiem zażalenia lub odwołania warunkiem dopuszczalności skargi jest rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Sprawa, zgodnie z art. 15 k.p.a. musi zostać rozpatrzona przez dwie instancje. W przypadku natomiast rozpatrzenia ponaglenia, wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. nie oznacza możliwości zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego. Skardze bowiem podlega zaniechanie przez organ wykonania obowiązku procesowego, nie zaś rozstrzygnięcie załatwiające ponaglenie. Skoro wynik rozpoznania tego ponaglenia nie daje podstaw do zaskarżenia, wydanego w tym trybie postanowienia, to należy przyjąć, że również oczekiwanie na wypowiedzenie się co do zasadności ponaglenia jest bezcelowe w kontekście dopuszczalności wniesienia skargi (por. wyrok NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał już, że postanowienie wydane w związku z rozpoznaniem wniesionego przez stronę ponaglenia nie należy do postanowień kończących postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z 25 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 1350/10). W wywiedzionej skardze kasacyjnej skarżąca wskazuje, że Sąd niesłusznie odrzucił jej skargę, bowiem analiza akt sprawy pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że "faktycznie zaskarżyła ona bezczynność Wojewody m.st. Warszawy, jednak do chwili obecnej, od [...].04.2021, tj. w ciągu 9 (dziewięciu) miesięcy organ I instancji pozostaje w bezczynności". Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie sposób przyjąć, że wnosząc skargę do WSA w Warszawie przedmiotem zaskarżenia uczyniła on bezczynność jakiegokolwiek organu. Lektura skargi nie pozostawia, bowiem wątpliwości, iż przedmiotem postępowania wywołanego pismem z [...] października 2021 r. uczyniła on postanowienie SKO z [...] września 2021 r. uznające, że Prezydent [...] nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania w sprawie zalania piwnic na terenie działki [...]. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.