II SA/Wa 3219/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), Protokolant referent Edyta Brzezicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Zarządu [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...]na rzecz skarżącego P.K. kwotę 200 zł (słownie: dwustu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. K. w wiadomości e-mail wysłanej 21 lipca 2021 r. na adres poczty elektronicznej [...], powołując się na art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "udip"), wystąpił do Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej również "BFG") o udostępnienie następujących informacji: 1. Umowy z [...] stycznia 2018 r. zawartej pomiędzy BFG a [...]. 1.1. Dokumentów otrzymanych przez BFG od [...] w ramach realizacji umowy wymienionej w pkt 1. 1.2. Podania kwoty wynagrodzenia wypłaconego dotychczas [...] w ramach rzeczonej umowy. 2. Umowy z [...] października 2018 r. zawartej pomiędzy BFG a [...]. 2.2. Dokumentów otrzymanych przez BFG od [...] w ramach realizacji umowy wymienionej w pkt 2. 2.3. Podania kwoty wynagrodzenia wypłaconego dotychczas [...] w ramach rzeczonej umowy. 3. Czy BFG pomiędzy 2018 a 2021 r. zawarł inne umowy o charakterze identycznym jak te wymienione w pkt 1 i 2? W przypadku odpowiedzi twierdzącej skarżący wniósł o udostępnienie tych umów. Zarząd Bankowego Funduszu Gwarancyjnego decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 w zw. z art. 1 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a udip w zw. z art. 320 ust. 1, ust. 2 i ust. 8, art. 322 oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 11 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (dalej "uBFG"), art. 104 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (dalej "P.b.") oraz art. 104 § 1 K.p.a., odmówił udostępnienia informacji objętych wnioskiem z 21 lipca 2021 r. w zakresie punktów: 1, 1.1, 1.2, 2, 2.2, 2.3 i częściowo 3. Organ stwierdził, że wnioskowana przez P. K. informacja stanowi informację publiczną, jednak w zakresie punktów: 1, 1.1, 1.2, 2, 2.2, 2.3 i częściowo 3 jest ona objęta tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 320 ust. 2 uBFG. Ponadto, w ocenie organu dokumenty, o których mowa w punktach 1.1 i 2.2 wniosku zawierają szczegółowe informacje dotyczące danego podmiotu poddanego przymusowej restrukturyzacji, w tym opis jego sytuacji ekonomiczno-finansowej, a także przyczyny wydania decyzji. Dokumenty te zawierają również dane objęte tajemnicą bankową, o której mowa w art. 104 ust. 1 P.b., a dotykającą praw osób trzecich – klientów banków. Niezależnie od powyższego, organ podkreślił, że informacje wnioskowane w punktach 1, 1.2, 2, 2.3 oraz częściowo 3 w zakresie, w jakim P. K. wnosi o udostępnienie umów, zawierają tajemnicę przedsiębiorcy. W konkluzji organ stwierdził, że odmowa udostępnienia informacji uzasadniona jest z uwagi na występujące w dokumentach, których udostępnienia domaga się P. K., tajemnice prawnie chronione, w tym tajemnicę zawodową, bankową oraz tajemnicę przedsiębiorcy. P. K. zaskarżył decyzję PFG z [...] lipca 2021 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił naruszenie: 1. art 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: UDIP) w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnice ustawowe, bez wskazania, w jakim zakresie i jakich konkretnie informacji te tajemnice dotyczą; 2. art. 5 ust. 2 udip, poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, bez wykazania, iż doszło do spełnienia formalnego i materialnego aspektu tajemnicy przedsiębiorcy. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji; 2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji; 3. zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych. PFG wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, przedstawiając dodatkową argumentację mającą przemawiać za zasadnością odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Należy jednak zaznaczyć, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), Sąd rozstrzygnął sprawę w jej granicach, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "udip"), odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 udip, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W świetle art. 17 ust. 1 udip, przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej. W podstawie prawnej zaskarżonego aktu, oznaczonego jako uchwała, wymieniono art. 16 udip oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "K.p.a."), zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zaskarżony akt zawiera elementy niezbędne do uznania go za decyzję administracyjną, tj. określenie organu, który ją wydał, adresata decyzji, treść rozstrzygnięcia oraz podpisy osób uprawnionych do działania w imieniu organu. Dlatego, jak trafnie stwierdzono w odpowiedzi na skargę, akt ten stanowi w istocie decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że na gruncie przepisów udip należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze. W chwili wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku. Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w K.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie udip nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów K.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 udip. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 K.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 udip – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zastosowanie art. 16 ust. 2 udip do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1342/19, z 14 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 88/18, z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1705/17, z 9 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 283/17; prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: z 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2530/20, z 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt 2497/19, z 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 932/18, z 9 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1296/17 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Godzi się przy tym zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano nawet, iż podjęcie decyzji administracyjnej, w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 758/16 i z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09 niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli zatem tak, jak w przedmiotowej sprawie organ zamierzał wydać decyzję, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 K.p.a., które to podanie powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 lub 3a K.p.a. Sąd zapoznał się z dokumentacją akt sprawy przekazaną przez organ w formie papierowej oraz na elektronicznym nośniku danych (płycie DVD) zatytułowanym "Sprawa P. K.", na którym zapisano m.in. plik w formacie PDF o nazwie "Akta sprawy administracyjnej – P. K. – 27.08.2021". Z akt sprawy wynika, że wniosek 21 lipca 2021 r. został złożony pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail wysłanej na adres elektroniczny [...]. Wskazany wyżej plik PDF, a także inne pliki zawarte w folderach zapisanych na nośniku elektronicznym, nie zawierają wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej zawierającego podpis elektroniczny, podpis zaufany albo podpis osobisty, ani wezwania do uzupełnienia tego braku formalnego, skierowanego do skarżącego w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Także akta w formie papierowej nie zawierają wniosku zawierającego podpis skarżącego, ani wezwania do uzupełniania tego braku skierowanego do skarżącego w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 udip. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nieusunięcie stwierdzonego braku w wyznaczonym terminie powinno skutkować pozostawieniem podania bez rozpoznania. Z uwagi na stwierdzone istotne uchybienie proceduralne, Sąd nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy, ani też odnieść się do zarzutów zawartych w skardze. Wyjaśnienie podstawy prawnej nowo wydanej decyzji będzie bowiem odnosić się do stanu faktycznego sprawy na dzień jej rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika (str. 3), że jednym z argumentów (powtórzonym i rozbudowanym zresztą w odpowiedzi na skargę) mającym przemawiać za niedopuszczalnością udostępnienia wnioskowanych informacji jest fakt niezakończenia przymusowej restrukturyzacji. Jeżeli dojdzie do skutecznego wszczęcia postępowania wskutek uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, okoliczność ta będzie więc podlegać ustaleniu ponownie na dzień rozstrzygnięcia sprawy. Odnoszenie się do prawidłowości przypisanego jej przez organ znaczenia dla dopuszczalności udostępnienia informacji publicznej żądanej przez P. K. jest zatem obecnie nieuprawnione. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Objęły one wpis od skargi w wysokości 200 zł.