I OSK 1342/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 595/18 w sprawie ze skargi M. L. – redaktora naczelnego Tygodnika [...] na decyzję Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 595/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. L. – redaktora naczelnego Tygodnika [...] (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z [...] lutego 2018 r.; w pkt 2. zasądził od Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z 24 stycznia 2018 r., wysłanym drogą elektroniczną za pośrednictwem poczty e-mailowej, K. K. - działając w imieniu Tygodnika [...] - zwrócił się do [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania: "1. Za jaką kwotę [...] sp. z o.o. nabyło tytuł prasowy (gazetę) [...]? 2. Jaki jest tygodniowy koszt druku gazety [...]? 3. Jakie są całkowite miesięczne koszty wydawania gazety [...]? 4. Jakie są miesięczne koszty osobowe i nieosobowe wydawania gazety [...] z rozbiciem na koszty redakcji, koszty składu, koszty kolportażu, koszty promocji oraz inne koszty?". [...] sp. z o.o. decyzją z [...] lutego 2018 r. odmówiła udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w świetle art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), prawo o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych i przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także, że podlega ono ograniczeniu również ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz tajemnicę przedsiębiorcy. Następnie organ stwierdził, że informacje jakich udostępnienia domaga się wnioskodawca stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, zaś ich ujawnienie naruszyłoby dwustronne umowne zobowiązanie stron do zachowania poufności co do wszystkich aspektów dotyczących wzajemnej współpracy. Dlatego też brak jest podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku i udostępnienia wnioskowanej informacji. W piśmie z 14 lutego 2018 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej ww. decyzją [...] sp. z o.o. z [...] lutego 2018 r. Decyzją z 22 lutego 2018 r., [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., utrzymała w mocy decyzję z [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu decyzji [...] sp. z o.o. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, iż w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła zmiana okoliczności prawnych i faktycznych. Stwierdziła, że informacje dotyczące przedmiotowej transakcji nabycia gazety [...], w szczególności w zakresie kosztów: nabycia gazety, druku, nakładów, itp. posiadają wartość gospodarczą dla strony umowy, bowiem dotyczą jej działalności, a zatem są to informacje o charakterze handlowym, podlegające ograniczeniom, jeśli chodzi o ich udostępnianie. Ponadto podkreśliła, że informacje posiadające wartość gospodarczą są informacjami, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, a co znajduje odzwierciedlenie w umowie zbycia przez zawarcie w niej stosownej klauzuli o zachowaniu poufności. Spółka podniosła także, iż udzielenie ogólnodostępnej prawnie informacji w przedmiocie tygodniowych kosztów druku numeru gazety [...], całkowitych kosztów miesięcznych wydawania gazety, itp. w istocie będzie stanowić ujawnienie wysokości wynagrodzenia, jakie otrzymuje w ramach stosownej umowy cywilnoprawnej drukarnia albo wynagrodzeń objętych umowami zawartymi z osobami trzecimi, w zakresie wydawania gazety. Wskazując na powyższe organ uznał, że brak jest podstaw formalnoprawnych do udostępnienia żądanych informacji, a odmowę udostępnienia tych informacji, uzasadnia przede wszystkim fakt, że informacje te wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorstwa oraz umownego dwustronnego zobowiązania stron do zachowania poufności co do wszystkich aspektów dotyczących wzajemnej współpracy. Skarżący na powyższą decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę [...] sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z 24 stycznia 2018 r., który doręczony został do organu drogą elektroniczną w postaci e-maila. Wniosek ten dotknięty był brakiem formalnym podania, ponieważ nie został podpisany własnoręcznie przez wnioskodawcę lub opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniany w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a.). Organ, pomimo iż wniosek nie został opatrzony podpisem osoby skarżącego (własnoręcznym lub elektronicznym kwalifikowanym), nie wezwał wnioskodawcy, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., do jego podpisania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienie wniosku bez rozpoznania, tylko wydał decyzję z [...] lutego 2018 r. Następnie - w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wydał zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2018 r. W ocenie Sądu wydanie decyzji z [...] lutego 2018 r., pomimo braku podpisu pod wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, stanowiło istotne naruszenie art. 64 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p., albowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli organ zamierza wydać decyzję administracyjną, musi spełniać wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym m.in. wymogi formalne (art. 63 k.p.a.), a więc - zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. - podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że jeżeli zachodzi sytuacja, w której podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W konsekwencji, Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, [...] sp. z o.o. zobowiązana będzie wyeliminować ww. uchybienia, a w szczególności, powinna wezwać skarżącego do usunięcia braku formalnego wniosku wszczynającego postępowanie, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. i dopiero - w razie uzupełnienia tego braku - rozpoznać sprawę merytorycznie. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne, nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy, ani też odnieść się do zarzutów zawartych w skardze. [...] sp. z o.o. na powyższy wyrok złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jednocześnie wniosła o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej "p.p.s.a"), w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., polegające na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu, a co za tym idzie błędnym przyjęciu, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlegał uzupełnieniu braków, tj.: wezwania wnioskodawcy do podpisania wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania; 2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 3 i 3a k.p.a., polegające na błędnej wykładni, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest podaniem, o którym mowa w art. 63 k.p.a., podczas, gdy wniosek taki nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., bowiem nie stosuje się w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego; 3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 3 i 3a k.p.a., polegające na błędnej wykładni skutkującej niewłaściwym zastosowaniem, co doprowadziło w konsekwencji do uznania, że wskazany przepis stosuje się do postępowania o udzielenie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie ustawy o ochronie informacji publicznej ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie ustawy nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też nie można uznać, że organ miał obowiązek wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braku formalnego wniosku przez złożenie stosownego podpisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów procesowych, przy czym podane jako naruszone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zostały powiązane z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który to przepis nie znajdował zastosowania w sprawie. Nie mogło zatem dojść do jego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji. Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a nie powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd nie orzekł bowiem o nieważności wydanych w sprawie decyzji, lecz orzekł o ich uchyleniu wobec stwierdzenia naruszenia wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania, tj. art. 63 § 3 i 3a i art. 64 § 2 k.p.a. Ocenę Sądu odnoszącą się do naruszenia powyższych przepisów należy podzielić, co czyni pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej pozbawionymi usprawiedliwionych podstaw. Wprawdzie zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w istocie nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, przy czym możliwe jest jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego, ale to stanowisko jest obowiązującym jedynie na pierwszym etapie postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, mamy do czynienia w istocie z dwoma etapami postępowania o różnym charakterze. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które będą znajdowały wówczas zastosowanie. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w istocie nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego). Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki NSA z: 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08; 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12; 27 marca 2018 r., I OSK 1701/16). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi jednak spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji przejścia do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi Kodeks postępowania administracyjnego. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. Jak podkreślił NSA w wyroku z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OW 196/11; wyroki NSA z: 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; 27 września 2017 r., I OSK 7/17; 12 października 2017 r., I OSK 430/17; 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w sytuacji gdy organ zamierza wydać decyzję, wniosek o udzielenie informacji publicznej stanowi podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które to podanie musi być podpisane zgodnie z dyspozycją art. 63 § 3 lub 3a k.p.a. Tym samym pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 63 § 3 i 3a k.p.a., który to przepis znajdował zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Odniesienie uprzednich rozważań do kontrolowanej sprawy pozwala także na uznanie niezasadności zarzutu naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. Pod pojęciem terminu "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" użytego w przepisie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów regulujących procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, a więc i obejmującą tryb postępowania określony w art. 64 k.p.a. oraz przepisów, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Prawidłowy jest zatem pogląd Sądu pierwszej instancji, że wniosek skarżącego, który jest obarczony brakiem formalnym w postaci braku podpisu (art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a.), w sytuacji ewentualnego zamiaru wydania decyzji odmownej (co faktycznie miało miejsce w tej sprawie) winien być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.