II SA/Lu 174/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 23 listopada 2021 r., nr SKO.1448/21, po rozpatrzeniu odwołania M. W. (dalej jako: "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Janowa Lubelskiego z dnia 28 lipca 2021 r., znak: 000417/SP/07/2021, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką J. G.. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 2 lipca 2021 r. (data wpływu do organu) złożonym przez zawodowego pełnomocnika, skarżąca zwróciła się do Burmistrza Gminy Janów Lubelski o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 8 stycznia 2013 r., przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kraśniku, stwierdzającym jej niepełnosprawność od 3 grudnia 2012 r., wydanym na stałe. Do wniosku załączono również kopię decyzji ZUS z dnia 1 marca 2021 r. znak: E/1/003042492, z której wynika, że skarżąca ma przyznaną emeryturę, która od 1 marca 2021r. wynosi 1370,21 zł. Decyzją z dnia 28 lipca 2021 r., organ I instancji odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na fakt, iż pobieranie przez skarżącą emerytury wyklucza przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego oraz z uwagi na wiek, w którym powstała niepełnosprawność matki. Po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, decyzją z dnia 23 listopada 2021r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu w kwestii stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615) dalej jako "u.ś.r.", wskazując, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13, badanie, czy ustalony stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., powinno odbywać się przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, a więc z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że zachodzi inna negatywna przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci ustalonego na rzecz skarżącej prawa do emerytury. Organ odwoławczy, powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wskazał, że z przepisu tego wprost wynika, że pobieranie przez skarżącą emerytury wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do sądu na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik skarżącej zarzucił: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i jednoznaczne wskazanie, iż osobie mającej ustalone prawo do emerytury nie jest możliwe przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a, art. 107 § 3 k.p.a., art. 108 k.p.a poprzez brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy, a także niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji. 2. art. 10 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art 12 § 1 k.p.a. poprzez faktycznie uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów zgromadzonych w aktach; 3. art. 9 k.p.a. poprzez nieinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Na podstawie powyższych zarzutów, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie pełnomocnika, nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w normie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji, gdy to pobierane świadczenie jest w wysokości niższej niż wnioskowane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na regulację art. 27 ust. 5 u.ś.r., wskazał, że w przypadku zbiegu wskazanych w tym przepisie świadczeń przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Ponadto, podniósł, że zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r., o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1270, dalej "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Nadto, powołując się na zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego, wskazał że organy administracji powinny poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), wykazała, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że skarga w przedmiotowej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na gruncie kontrolowanej sprawy wniosek w powyżej opisanym zakresie złożył organ, skarżąca natomiast nie oponowała. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym już wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, CBOSA). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19, wyrok z 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19, CBOSA). O ile pierwsza z przesłanek była niewłaściwe zastosowana, o tyle Sąd podziela uwzględnienie zaistnienia przesłanki negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W świetle tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Bezspornym w sprawie jest, że w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (2 lipca 2021r.), skarżąca miała ustalone prawo do emerytury, która od 1 marca 2021 r. wynosiła 1370,21 zł. miesięcznie. Zarówno Sądowi, jak i obydwu stronom sporu (biorąc pod uwagę, że skarżąca jest reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego) doskonale znane są rozbieżności, jakie pojawiały się w orzecznictwie na tle interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie przychyla się do zdecydowanie dominującego w aktualnym orzecznictwie poglądu, wskazującego na konieczność odejścia od stricte językowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. i uwzględnienia również wyników wykładni funkcjonalnej (celowościowej) i systemowej. Zgodnie z tą linią orzeczniczą, nie ulega wątpliwości, że nie można jednocześnie pobierać świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń wskazanych w analizowanym przepisie, jednakże przyznane prawo do emerytury nie stanowi bezwzględnej przesłanki wykluczającej uzyskanie świadczenia. Konieczne jest jednak usunięcie kolizji świadczeń, poprzez wybór jednego z nich, co w przypadku emerytury oznacza konieczność doprowadzenia do zawieszenia pobierania świadczenia emerytalnego. Jak wskazano wyżej, pogląd ten zdecydowanie dominuje w aktualnym orzecznictwie, zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, 30 października 2020 r., I OSK 1189/20; z 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20; z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20, CBOSA). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko, odnotowując przy tym, że jest ono dominujące również w orzecznictwie tutejszego Sądu (por. przykładowo: wyroki WSA w Lublinie z 7 stycznia 2021 r., II SA/Lu 555/20; z 12 stycznia 2021 r., II SA/Lu 719/20; z 16 marca 2021 r., II SA/Lu 753/20; z 27 maja 2021 r., II SA/Lu 18/21; z dnia 20 kwietnia 2022 r. wyrok II SA/Lu 126/22). Jednocześnie Sąd zdecydowanie odrzuca jako błędne stanowisko, w świetle którego istnieje możliwość proporcjonalnego obniżenia świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia emerytalno-rentowego (wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.), a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. Takie stanowisko nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Na przeszkodzie stoi także treść art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto takie rozwiązanie rodziłoby wiele komplikacji w perspektywie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania dodatkowych świadczeń z systemu emerytalno-rentowego (np. trzynastej emerytury), czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Sąd opowiada się za drugim stanowiskiem, w świetle którego rozwiązaniem analizowanego zbiegu praw do świadczeń jest umożliwienie osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (por. przykładowo: wyroki NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2511/20, z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20, CBOSA). W świetle powyższych poglądów, osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania drugiego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. W przypadku emerytury podstawa prawna do zawieszenia emerytury wynika z art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Przepis ustawy systemowej, wskazuje, że na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba, przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że istota problemu zbiegu praw do świadczeń, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytalno-rentowego, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury lub renty (w tym rodzinnej), od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalno-rentowego (por. przykładowo: wyroki NSA z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 433/21; z 23 lutego 2022 r., I OSK 1146/21; z 3 marca 2022 r., I OSK 1647/21; z 11 marca 2022 r., I OSK 1681/21; z 23 marca 2022 r., I OSK 1160/21; z 25 marca 2022 r., I OSK 1267/21, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, nigdy nie przedstawiła decyzji zawieszającej wypłatę emerytury, ani nawet dowodu złożenia wniosku w tym przedmiocie do organu rentowego. Samo złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne nie spełnia przesłanki wyboru świadczenia w taki sposób, aby usunąć przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającą z kolizji świadczeń. Wyboru między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym nie można utożsamiać ze złożeniem jedynie oświadczenia o wyborze któregoś z tych świadczeń lub ze złożeniem jedynie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym pobieraniu emerytury. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego musi być uzewnętrzniony złożeniem wniosku o zawieszenie prawa do emerytury do organu rentowego, czyli organu innego, niż organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powstaje ponadto z chwilą złożenia takiego wniosku, bowiem dopiero wstrzymanie prawa do emerytury skutkuje powstaniem takiej możliwości (por. podobnie wyroki WSA w Gdańsku z 22 grudnia 2021 r., III SA/Gd 852/21; z 21 października 2021 r., III SA/Gd 585/21). Konkludując: skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (adwokata), nie poczyniła żadnych starań, by móc uzyskać prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca nadal pobiera emeryturę. A z powoływanego orzecznictwa sądów administracyjnych płynie jednoznaczny wniosek: konieczne jest dokonanie wyboru świadczeń z jednego z systemów. Bez aktywności ze strony wnioskodawczyni, która jest jedyną osobą mogącą wnioskować o zawieszenie prawa do emerytury, organ nie może rozwiązać problemu zbiegu świadczeń korzystnie dla strony. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zasadnie odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na fakt, że pobiera emeryturę i (pomimo że jest reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika mającego świadomość o tej konieczności - co wykazano w skardze) nie dopełniła czynności niezbędnych do rozwiązania problemu zbiegu świadczeń, tj. nie złożyła wniosku o wstrzymanie wypłaty emerytury i nie przedstawiła decyzji w tym przedmiocie. W tej sytuacji podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy uznać za niezasadny. Wprawdzie organ nie poinformował skarżącej o konieczności złożenia decyzji o zawieszeniu emerytury, czym naruszył art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art.10 k.p.a., jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie skutkuje to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd wziął pod uwagę, że ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie poprawi sytuacji skarżącej. Nie ma bowiem prawnej możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z mocą wsteczną za wskazany przez nią okres, kiedy jednocześnie pobierała emeryturę, naruszałoby to wspomniany powyżej art. 24 ust. 2 u.ś.r. Ponownego podkreślenia wymaga, że skarżąca będzie mogła otrzymać świadczenie pielęgnacyjne dopiero od momentu dołączenia do wniosku o jego przyznanie decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, CBOSA). Skarżąca jest bowiem jedyną osobą władną do usunięcia w każdej chwili jedynej negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. W tym celu musi złożyć wniosek do organu rentowego (w tym przypadku ZUS) o zawieszenie emerytury. Z dniem doręczenia skarżącej decyzji w tym przedmiocie upadnie przesłanka negatywna. Skarżąca w każdej chwili może zatem złożyć kolejny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie wystąpić do organu rentowego z wnioskiem o zawieszenie emerytury, zmierzając do usunięcia przesłanki negatywnej, stojącej na przeszkodzie przyznaniu świadczenia. W tych okolicznościach sprawy, uchylenie zaskarżonej decyzji w rozpoznawanej sprawie w żaden sposób nie zmieniłoby sytuacji prawnej skarżącej, gdyż organy nie mogłyby przyznać świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy (np. od daty wniosku – 2 lipca 2021 r.), niż miesiąc, w którym doszłoby do skutecznego zawieszenia pobierania świadczenia emerytalnego. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.